Sentenza n. 727/2026 - Ancona, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente contestava il divieto comunale di prosecuzione dei lavori relativi al cambio di destinazione d'uso di un'unità immobiliare da ufficio ad abitazione. Il Comune aveva motivato il primo provvedimento richiamando la collocazione dell'immobile in una zona produttiva mista a residenza, la presenza di un'altra unità abitativa nello stesso fabbricato, una difformità tra stato dei luoghi e stato legittimo relativa a un ripostiglio e il mancato deposito della documentazione sulle opere prive di rilevanza sismica. A seguito dell'istanza di autotutela, il Comune aveva concentrato il diniego sulla ritenuta inapplicabilità dell'art. 23-ter, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001, introdotto dal c.d. Decreto Salva Casa, poiché l'immobile sarebbe ricaduto in zona omogenea D, anziché nelle zone A, B o C. Il ricorrente deduceva la violazione dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001 e dell'art. 7-bis delle NTA del PRG, sostenendo che l'errore nel richiamo al comma 1-bis anziché al comma 1-ter nella SCIA fosse irrilevante, che il Comune dovesse applicare d'ufficio la disciplina corretta e che l'area, qualificata dalle NTA come zona di completamento e zona mista a residenza con possibile quota residenziale integrata, fosse equiparabile a una zona B o comunque non riconducibile a una tipica zona industriale D. In via subordinata contestava la legittimità delle disposizioni del PRG, ove interpretate come ostative al cambio d'uso, per contrasto con la disciplina statale sopravvenuta e con il d.m. 1444/1968.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato entrambi i provvedimenti comunali per difetto di motivazione, ritenuto vizio preliminare e assorbente. Il Comune era tenuto ad applicare, ove ne ricorressero i presupposti, l'art. 23-ter, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001, indipendentemente dal comma erroneamente indicato nella SCIA. Il primo provvedimento non individuava con precisione la disposizione urbanistica impeditiva del cambio di destinazione d'uso e si limitava a richiamare la presenza di un'altra abitazione nell'immobile. La successiva nota aveva qualificato l'area come zona D, ma tale classificazione non risultava pacifica alla luce dell'art. 21 delle NTA, rubricato "Zone miste a residenza", dell'art. 21-bis, che prevedeva una quota residenziale integrata, e dell'art. 7-bis, relativo all'intervento edilizio diretto. Il Comune non aveva inoltre indicato le specifiche condizioni che, ai sensi dell'art. 23-ter, comma 1-ter, avrebbero potuto giustificare il divieto. I provvedimenti negativi in materia edilizia dovevano rendere palese, ai sensi dell'art. 3 l. 241/1990, l'iter logico-giuridico seguito, soprattutto in presenza di una disciplina urbanistica ambigua e di una possibile applicazione della novella statale. Restavano assorbiti gli ulteriori motivi, inclusa la contestazione della classificazione urbanistica secondo il d.m. 1444/1968 e gli ulteriori rilievi edilizi e sismici. Le spese sono state dichiarate non ripetibili per la peculiarità della fattispecie e la novità della normativa.

Norme richiamate

• art. 23-ter, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001

  sono, altresì, sempre ammessi il mutamento di destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis), b) e c), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all'articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444

  Il Comune deve applicare la disciplina, ove ne ricorrano i presupposti, anche se il privato ha indicato nella SCIA una diversa disposizione. La valutazione della sua applicabilità richiede l'esatta individuazione della classificazione urbanistica dell'area e delle eventuali specifiche condizioni stabilite dagli strumenti comunali.

• art. 3 l. 241/1990

  Anche i provvedimenti edilizi negativi, pur vincolati, devono essere motivati in modo esauriente, rendendo comprensibile al destinatario e al giudice l'iter logico-giuridico seguito dall'amministrazione.

• art. 46 c.p.a.

  Il Comune intimato, non costituitosi, non ha adempiuto agli obblighi processuali richiamati dal giudice; il ricorrente ha invece depositato la documentazione sulla localizzazione dell'immobile e sulla disciplina urbanistica applicabile.

• art. 7-bis delle NTA del PRG del Comune di Macerata

  La previsione dell'intervento edilizio diretto costituisce, insieme alla disciplina delle zone miste a residenza, un elemento che l'amministrazione deve considerare e motivare nella qualificazione urbanistica dell'area.

• artt. 20, 21 e 21-bis delle NTA del PRG del Comune di Macerata

  La disciplina delle zone miste a residenza e della quota residenziale integrata rende non automatica la qualificazione dell'area come tipica zona industriale D e impone una motivazione specifica sulla classificazione rilevante ai fini dell'art. 23-ter, comma 1-ter.

• art. 2 d.m. 2 aprile 1968, n. 1444

  La classificazione delle zone omogenee rileva per stabilire se l'immobile rientri nell'ambito applicativo dell'art. 23-ter, comma 1-ter; nel caso concreto il TAR non ha definito direttamente la classificazione, ritenendo necessaria una nuova determinazione motivata del Comune.

Massime di principio

• L'amministrazione edilizia deve applicare la disciplina normativa corretta, ove ne ricorrano i presupposti, indipendentemente dalla disposizione erroneamente indicata dal privato nella SCIA; l'errore formale nel riferimento normativo non giustifica di per sé il divieto di prosecuzione dell'intervento.
• Il divieto di prosecuzione dei lavori fondato sull'incompatibilità urbanistica di un cambio di destinazione d'uso è illegittimo per difetto di motivazione quando non individua con precisione la disposizione urbanistica impeditiva e non chiarisce il rapporto tra la disciplina locale e l'art. 23-ter, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001.
• Quando le NTA qualificano l'area come zona mista a residenza o prevedono una quota residenziale integrata, l'amministrazione non può limitarsi ad affermare che essa ricade in zona D: deve spiegare la classificazione urbanistica effettivamente rilevante ai fini dell'art. 23-ter, comma 1-ter e confrontarla con la disciplina delle NTA applicabile al caso concreto.
• L'esclusione del cambio di destinazione d'uso dalla disciplina dell'art. 23-ter, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001 deve essere sorretta, oltre che dalla corretta classificazione dell'area, dall'indicazione delle eventuali specifiche condizioni previste dagli strumenti urbanistici comunali che rendano comunque necessario il divieto.
• Anche i provvedimenti edilizi a contenuto vincolato devono contenere una motivazione esauriente, idonea a rendere percepibile al destinatario e al giudice il percorso logico-giuridico seguito dall'amministrazione, specialmente quando la disciplina urbanistica presenta profili interpretativi controversi.

Come è indicizzato