Sentenza n. 436/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, con un unico articolato motivo, il difetto e l'insufficienza della motivazione, l'erronea interpretazione dell'art. 2, comma 1, lettere b) e m), del d.lgs. n. 175/2016 e dell'art. 2359 c.c., nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza e sproporzionalità. L'appellante ha contestato l'equiparazione tra partecipazione pubblica totalitaria e controllo pubblico, sostenendo che la mera sommatoria delle partecipazioni di più amministrazioni non fosse sufficiente a integrare un controllo congiunto. Ha inoltre sostenuto che il controllo congiunto richiedesse un potere individuale di veto o, comunque, un patto parasociale espresso o tacito, non desumibile dal mero allineamento dei voti. La società era partecipata per il 49,20% dal Comune, per il 49,20% dalla Camera di commercio e per l'1,60% dalla Provincia. Il Ministero aveva ritenuto integrata una società a controllo pubblico sulla base della partecipazione integralmente pubblica, del controllo congiunto degli enti, dell'approvazione sostanzialmente unanime delle principali decisioni strategiche e della finalità di servizio di interesse generale perseguita dalla società.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR, pur con diversa motivazione. Ha escluso che le censure sulla motivazione della sentenza di primo grado integrassero una nullità, rilevando che la motivazione, sebbene sintetica, non era né assente né apparente; in appello il giudice può correggere o integrare una motivazione carente, ma non una motivazione radicalmente inesistente o meramente apparente. Nel merito, il Collegio ha distinto la società a partecipazione pubblica dalla società a controllo pubblico: la maggioranza o totalità pubblica del capitale non è di per sé sufficiente, ma il controllo congiunto può essere riconosciuto quando più amministrazioni esercitino concretamente e congiuntamente un'influenza dominante. Il rinvio dell'art. 2, comma 1, lettera m), del d.lgs. n. 175/2016 alla lettera b) dello stesso comma è integrale e comprende sia il richiamo all'art. 2359 c.c. sia l'ipotesi del consenso unanime sulle decisioni finanziarie e gestionali strategiche. Il controllo congiunto non richiede necessariamente un patto parasociale espresso: può risultare anche da un'intesa tacita o da comportamenti concludenti, provati mediante indizi gravi, precisi e concordanti. Nel caso concreto, il Comune e la Camera di commercio detenevano congiuntamente quote idonee a esprimere un'influenza dominante e avevano votato costantemente insieme sulle principali decisioni strategiche, sui bilanci e sulle nomine, perseguendo finalità comuni di servizio di interesse generale. Tale comportamento reiterato costituiva prova di un'intesa tacita e dell'effettivo esercizio congiunto del potere di controllo; il voto contrario talvolta espresso dalla Provincia, titolare di una partecipazione marginale, non escludeva il controllo del gruppo dominante. Le spese del grado sono state compensate per la complessità delle questioni e per la presenza, nella relazione ministeriale, di alcuni passaggi argomentativi non condivisibili, comunque non decisivi.

Norme richiamate

• art. 2, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 175/2016

  il controllo può sussistere anche quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all'attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo

  La disposizione comprende sia le ipotesi di controllo richiamate dall'art. 2359 c.c. sia il controllo fondato sul consenso unanime per le decisioni strategiche; nel controllo congiunto rileva l'esercizio concreto di un'influenza dominante da parte del gruppo di enti.

• art. 2, comma 1, lett. m), d.lgs. n. 175/2016

  La nozione di società a controllo pubblico rinvia integralmente alla nozione di controllo della lettera b), sicché il controllo congiunto non deriva automaticamente dalla mera sommatoria delle partecipazioni pubbliche, ma può sussistere quando gli enti esercitino concretamente e congiuntamente il relativo potere.

• art. 2359 c.c.

  Il richiamo normativo comprende anche, nel caso di pluralità di amministrazioni, l'ipotesi di influenza dominante; tale influenza può essere imputata congiuntamente a un gruppo di enti, purché ne sia dimostrato l'effettivo esercizio.

• art. 20 d.lgs. n. 175/2016

  I piani di razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche costituiscono elementi del quadro fattuale utile a ricostruire le finalità comuni perseguite dagli enti soci.

• art. 4, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 175/2016

  La qualificazione dell'attività societaria come servizio di interesse generale e la comunanza delle finalità istituzionali degli enti soci possono concorrere, insieme agli altri elementi indiziari, a dimostrare l'intesa e l'esercizio congiunto del controllo.

• art. 88 c.p.a.

  La motivazione della sentenza è elemento indefettibile della decisione; soltanto la sua mancanza radicale o la motivazione meramente apparente impediscono al giudice d'appello di esercitare il potere sostitutivo.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice deve pronunciarsi sulla domanda e sui motivi rilevanti; le doglianze non espressamente esaminate possono ritenersi assorbite quando siano inidonee a condurre a una diversa decisione.

Massime di principio

• La società a controllo pubblico non coincide automaticamente con la società a partecipazione pubblica maggioritaria o totalitaria: la mera sommatoria delle partecipazioni detenute da più amministrazioni non dimostra, di per sé, l'esistenza di un controllo congiunto.
• Il rinvio della nozione di società a controllo pubblico alla nozione generale di controllo è integrale e comprende sia le ipotesi di influenza dominante previste dall'art. 2359 c.c. sia quelle in cui le decisioni finanziarie e gestionali strategiche richiedano il consenso unanime delle parti che condividono il controllo.
• Il controllo congiunto può essere imputato a un gruppo di amministrazioni che, pur non disponendo ciascuna individualmente di un potere dominante, detengano complessivamente voti sufficienti e dimostrino di esercitare in concreto un'influenza dominante sulla società.
• La concertazione tra gli enti pubblici che condividono il controllo non deve necessariamente risultare da un patto parasociale espresso: può essere desunta anche da patti taciti o da comportamenti concludenti, purché gli elementi indiziari siano gravi, precisi e concordanti.
• L'approvazione reiterata e convergente delle principali decisioni strategiche e societarie, accompagnata dalla comunanza delle finalità istituzionali perseguite dagli enti soci, può dimostrare l'esistenza di un'intesa tacita e dell'effettivo esercizio congiunto del controllo; il dissenso di un socio minoritario non esclude il controllo del gruppo dominante.
• Il giudice d'appello può correggere, integrare e completare una motivazione di primo grado carente o sintetica; non può invece sostituirsi al primo giudice quando la motivazione sia radicalmente assente o meramente apparente.

Come è indicizzato