Sentenza n. 2631/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato la sentenza del TAR Campania, Sezione staccata di Salerno, che aveva respinto il ricorso contro l'ordinanza di demolizione n. 289 del 14 novembre 2024. L'appellante ha dedotto che le opere erano coperte dal provvedimento unico n. 5/2020, dall'autorizzazione paesaggistica n. 36/2018 e dalle comunicazioni qualificate come SCIA del 6 agosto 2021 e del 18 novembre 2022. In particolare, ha sostenuto che alcuni muri e la cabina elettrica fossero già assentiti, che il muro di contenimento e la sistemazione delle aree esterne rientrassero nell'ambito delle opere non soggette ad autorizzazione paesaggistica di cui all'Allegato A del d.P.R. n. 31/2017, e che le opere non comportassero nuova volumetria, mutamento di destinazione d'uso o modifiche sostanziali dei parametri urbanistico-edilizi. Ha inoltre richiamato il regime della SCIA, lo stato legittimo dell'immobile, le opere realizzabili senza titolo e la disciplina degli interventi pertinenziali. Ha censurato l'ordinanza per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché per il generico richiamo all'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001. Il Comune ha sostenuto che le opere fossero state realizzate in totale difformità dal titolo edilizio e dall'autorizzazione paesaggistica, rilevando inoltre che la variante del 6 agosto 2021 non avrebbe perfezionato il relativo iter e che la documentazione allegata alle comunicazioni non rappresentasse i muri effettivamente realizzati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza di primo grado. Ha ritenuto immune da censura l'ordinanza quanto ai muri di contenimento indicati alle lettere a) e d), perché non previsti dalla documentazione progettuale e qualificabili, per caratteristiche e dimensioni, come opere di nuova costruzione in area vincolata, non come semplici recinzioni. Tuttavia, ha rilevato un difetto di istruttoria in relazione ai muri di recinzione e contenimento sub b) e c), poiché le misure risultavano variabili in ragione della pendenza del terreno e le tavole progettuali potevano essere state rappresentate mediante una sezione riferita alla quota più alta, senza adeguata verifica delle differenze puntuali. Ha ravvisato inoltre la necessità di una nuova valutazione comunale sulla cabina elettrica sub e), tenendo conto della prospettata corrispondenza con la SCIA di variante e della possibile esclusione dall'autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'Allegato A del d.P.R. n. 31/2017. Quanto alla sistemazione delle aree esterne, parcheggi e verde sub f), ha accertato un difetto di motivazione, poiché l'ordinanza si limitava a richiamare genericamente la non conformità agli elaborati progettuali senza specificare le difformità concrete. L'ordinanza è stata quindi annullata per difetto di istruttoria e motivazione, con obbligo per il Comune di procedere a una rinnovata istruttoria e motivazione sull'intero complesso degli interventi, inclusi i manufatti sub a) e d), mediante una valutazione d'insieme. Il Comune dovrà inoltre considerare, ove pertinenti, le comunicazioni del 6 agosto 2021 e del 18 novembre 2022, in applicazione dei principi di buona fede e leale collaborazione. Gli ulteriori motivi d'appello sono stati assorbiti. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La sanzione demolitoria è stata ritenuta illegittima, nel caso concreto, non per l'inapplicabilità astratta della norma, ma per la carenza di istruttoria e motivazione dell'accertamento delle difformità.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  “la realizzazione di interventi edilizi di cui all’articolo 22, commi 1 e 2, in assenza della o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività comporta la sanzione pecuniaria pari al triplo dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione degli interventi stessi e comunque in misura non inferiore a 1.032 euro”; “quando le opere realizzate in assenza di segnalazione certificata di inizio attività consistono in interventi di restauro e di risanamento conservativo [...] l’autorità competente [...] può ordinare la restituzione in pristino [...]”

  La disposizione è stata richiamata dall'appellante per sostenere l'assoggettamento delle opere al regime della SCIA e alle relative conseguenze sanzionatorie.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  Richiamato dall'appellante in relazione alle modifiche introdotte dal d.l. n. 69/2024 e alla qualificazione delle variazioni essenziali.

• art. 9, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  “lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare [...]”

  Richiamato dall'appellante per sostenere che lo stato legittimo dell'immobile dovesse essere ricostruito sulla base dei titoli abilitativi e delle successive comunicazioni.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  “possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo i seguenti interventi: [...] e-ter) le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni [...] e quinquies) le aree ludiche senza fini di lucro”

  Richiamato dall'appellante per sostenere che alcune opere esterne fossero realizzabili senza titolo abilitativo.

• art. 10, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Richiamato per la disciplina degli interventi subordinati al permesso di costruire, inclusi gli interventi di nuova costruzione.

• art. 3, comma 1, lettera e), d.P.R. 380/2001

  “e6) gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici [...] qualifichino come interventi di nuova costruzione ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale”

  Richiamato dall'appellante per sostenere che gli interventi pertinenziali inferiori alla soglia volumetrica non fossero soggetti a permesso di costruire.

• d.P.R. 31/2017, Allegato A

  La possibile riconducibilità della cabina elettrica e di alcune opere alle fattispecie escluse dall'autorizzazione paesaggistica doveva essere oggetto di specifica valutazione comunale.

• art. 17, comma 2, d.P.R. 31/2017

  “non può disporsi la rimessione in pristino nel caso di interventi ed opere ricompresi nell’ambito di applicazione dell’art. 2 del presente decreto [...] non soggette ad altro titolo abilitativo all’infuori dell’autorizzazione paesaggistica”

  Richiamato dall'appellante per escludere la rimessione in pristino per opere rientranti nel regime di esclusione previsto dal d.P.R. n. 31/2017.

• art. 142, comma 1, lettera c), d.lgs. 42/2004

  Il corso d'acqua adiacente all'area è stato ritenuto assoggettato a vincolo paesaggistico quale corso d'acqua iscritto nell'elenco delle acque pubbliche.

• art. 96, lettera f), r.d. 523/1904

  Richiamato nel verbale di accertamento quale fondamento del vincolo idraulico gravante sull'area.

Massime di principio

• Un'ordinanza di demolizione deve individuare in modo concreto e verificabile le opere abusive e le relative difformità rispetto ai titoli edilizi e paesaggistici; il generico richiamo alla non conformità degli interventi agli elaborati progettuali non è sufficiente a integrare l'obbligo di motivazione.
• Quando la conformità di muri di recinzione o contenimento dipende dall'andamento variabile del terreno e dalle diverse quote lungo il loro tracciato, l'amministrazione deve svolgere una verifica puntuale delle misure e del rapporto tra la parte fuori terra e quella destinata al contenimento; l'accertamento non può fondarsi su una lettura indistinta delle altezze complessive.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, un muro in cemento di rilevanti dimensioni, sormontato da ringhiera e non previsto negli elaborati progettuali, può essere qualificato come opera di nuova costruzione e non come mera recinzione, con conseguente necessità di verificare anche il titolo paesaggistico.
• Nel rinnovare il procedimento repressivo, l'amministrazione deve valutare complessivamente gli interventi eseguiti e prendere in considerazione, ove pertinenti e rilevanti, le comunicazioni e gli atti prodotti dal privato, anche quando ne contesti il perfezionamento formale, in applicazione dei principi di buona fede e leale collaborazione.

Come è indicizzato