Sentenza del 12/07/2017 n. 164 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

I giudici rimettenti hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale sulla disciplina della responsabilità civile dei magistrati introdotta o modificata dalla legge n. 18 del 2015, lamentando, tra l'altro, l'eccessiva estensione della responsabilità per travisamento dei fatti o delle prove, la riduzione della clausola di salvaguardia relativa all'interpretazione del diritto e alla valutazione probatoria, l'abolizione del filtro preliminare di ammissibilità delle azioni risarcitorie, l'obbligatorietà dell'azione di rivalsa e dell'azione disciplinare, la possibilità di trattenere fino a un terzo dello stipendio e il rischio di lesione dell'autonomia, indipendenza, imparzialità e serenità del giudice. Il Tribunale di Genova ha inoltre contestato l'applicazione della soppressione del filtro anche alle domande relative a illeciti anteriori alla riforma.

La decisione

La Corte costituzionale ha riunito i giudizi. Ha dichiarato inammissibili, per difetto di rilevanza, tutte le questioni sollevate dai Tribunali di Verona, Treviso, Catania ed Enna, ritenendo insufficiente il mero rischio eventuale di responsabilità o di condizionamento psicologico del giudice: le norme censurate non incidevano in modo diretto, attuale e strutturale sullo status o sulla composizione dell'organo giudicante. Ha invece esaminato nel merito la questione proposta dal Tribunale di Genova e ha dichiarato non fondate le censure contro l'abolizione del filtro di ammissibilità. Secondo la Corte, il filtro non è costituzionalmente indispensabile: la tutela dell'indipendenza della magistratura è assicurata da altri strumenti, tra cui il divieto di azione diretta contro il magistrato, la separazione tra responsabilità dello Stato e responsabilità personale del giudice, i presupposti più restrittivi della rivalsa e il limite quantitativo della rivalsa. La riforma è stata inoltre ritenuta coerente con i principi europei di equivalenza ed effettività della tutela risarcitoria.

Norme richiamate

• Legge 27 febbraio 2015, n. 18

  Disciplina della responsabilità civile dei magistrati

  La Corte ha ritenuto costituzionalmente compatibili le modifiche alla responsabilità civile dei magistrati, compresa l'abolizione del filtro di ammissibilità, nel quadro di un bilanciamento tra diritto al risarcimento e indipendenza della magistratura.

• Legge 13 aprile 1988, n. 117

  Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati

  La legge, come modificata nel 2015, mantiene la responsabilità dello Stato verso il danneggiato e disciplina separatamente la rivalsa nei confronti del magistrato, soggetta a presupposti più rigorosi.

• Art. 2 della legge n. 117 del 1988, come modificato dalla legge n. 18 del 2015

  Non può dar luogo a responsabilità l'attività di interpretazione di norme di diritto né quella di valutazione del fatto e delle prove, fatti salvi i casi previsti dalla legge.

  La clausola di salvaguardia resta operativa, ma non esclude la responsabilità dello Stato nei casi qualificati dalla legge, tra cui la violazione manifesta della legge e il travisamento del fatto o delle prove; ciò non equivale alla responsabilità automatica del singolo magistrato.

• Art. 5 della legge n. 117 del 1988, abrogato dall'art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015

  Il filtro preliminare non costituisce una garanzia costituzionalmente obbligatoria. La sua eliminazione è legittima se compensata da altri limiti sostanziali e procedurali e se consente una tutela risarcitoria effettiva.

• Art. 7 della legge n. 117 del 1988, come modificato dalla legge n. 18 del 2015

  La rivalsa dello Stato contro il magistrato opera solo dopo la soccombenza dello Stato e in presenza di dolo o negligenza inescusabile, con una responsabilità personale distinta da quella dello Stato.

• Art. 8, comma 3, della legge n. 117 del 1988, come modificato dalla legge n. 18 del 2015

  La trattenuta può comportare il pagamento per rate mensili fino a un importo corrispondente a un terzo dello stipendio netto.

  La previsione della trattenuta fino a un terzo dello stipendio non è stata esaminata nel merito per le questioni sollevate dai Tribunali di Treviso e Catania, dichiarate inammissibili.

• Articoli 101, 104 e 111 della Costituzione

  Tutela della soggezione del giudice soltanto alla legge, dell'autonomia e indipendenza della magistratura e della terzietà e imparzialità del giudice. La Corte ha escluso che l'abolizione del filtro violi tali principi.

• Articolo 25 della Costituzione

  La pendenza di un'azione risarcitoria contro lo Stato non determina automaticamente l'astensione o la ricusazione del magistrato autore del provvedimento, né consente di sottrarre la causa al giudice naturale.

• Principi di equivalenza ed effettività del diritto dell'Unione europea

  Le condizioni nazionali di risarcimento non possono essere meno favorevoli di quelle relative a reclami analoghi di natura interna e non possono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento.

  I principi elaborati dalla Corte di giustizia nelle sentenze Köbler, Traghetti del Mediterraneo e Commissione europea contro Italia hanno sostenuto l'esigenza di rendere effettiva la responsabilità dello Stato per violazioni del diritto dell'Unione commesse da organi giurisdizionali.

Massime di principio

• La mera possibilità astratta che una norma possa condizionare psicologicamente un giudice non basta a rendere rilevante una questione di costituzionalità: occorre dimostrare un'incidenza diretta, attuale, concreta e strutturale sulla funzione giudiziaria o sulla decisione del processo.
• L'abolizione di un filtro processuale non è di per sé incostituzionale. Il legislatore può sostituire il filtro con altre garanzie, quali il divieto di azione diretta contro il giudice, presupposti restrittivi per la rivalsa e limiti economici alla responsabilità personale.
• La responsabilità dello Stato per un provvedimento giudiziario e la responsabilità personale del magistrato devono essere tenute distinte: la condanna dello Stato non comporta automaticamente la responsabilità del giudice.
• Il travisamento dei fatti o delle prove non può essere inteso come semplice diversa valutazione del materiale processuale; la responsabilità richiede un errore grave, manifesto e non riconducibile al normale esercizio dell'interpretazione o del libero apprezzamento probatorio.
• La proposizione di un'azione di responsabilità contro lo Stato non determina automaticamente l'obbligo di astensione o la ricusabilità del magistrato che ha emesso il provvedimento contestato.
• Nel giudizio incidentale di costituzionalità, le censure devono riguardare norme concretamente applicabili o dimostrare un'interferenza effettiva con lo status, la composizione o le garanzie istituzionali del giudice; non sono sufficienti argomentazioni ipotetiche o fondate su rischi futuri.
• Le modifiche alla disciplina della responsabilità civile dei magistrati devono essere interpretate bilanciando due esigenze: garantire al cittadino un rimedio effettivo contro i danni ingiusti e preservare l'indipendenza del giudice da pressioni o azioni temerarie.