Sentenza n. 782/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego dell’Autorizzazione Unica adottato dalla Struttura di Missione ZES all’esito della Conferenza di servizi. Il diniego richiamava il parere contrario del Comune, fondato sull’esistenza di atti comunali relativi alla realizzazione e gestione del PIP mediante finanza di progetto, e riteneva l’intervento incompatibile con l’interesse pubblico. La ricorrente ha dedotto: violazione degli artt. 10-bis e 14-bis, comma 5, l. n. 241/1990, per omessa effettiva valutazione delle osservazioni presentate in risposta al preavviso di rigetto; difetto assoluto di motivazione e carenza istruttoria, per mancata indicazione delle ragioni che rendevano ostativo il solo parere comunale e incompatibili gli atti comunali con il rilascio dell’autorizzazione; violazione degli artt. 14-bis, 14-ter e 14-quater l. n. 241/1990, sostenendo che nessun parere espresso in Conferenza di servizi avrebbe efficacia automaticamente vincolante e che la prevalenza del dissenso comunale avrebbe dovuto essere specificamente motivata; erronea considerazione degli atti comunali relativi al project financing, che secondo la ricorrente non avrebbero approvato definitivamente la concessione; disparità di trattamento rispetto a un’Autorizzazione Unica rilasciata a un altro operatore per un’area confinante e soggetta alla medesima procedura di project financing; erronea interpretazione della specialità del procedimento ZES, che avrebbe consentito la realizzazione dell’iniziativa anche in variante rispetto alla pianificazione locale. Il Comune ha eccepito, tra l’altro, la tardività e l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica al promotore del project financing, nonché la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla pianificazione unitaria del PIP. La Struttura di Missione ha sostenuto di avere valutato le osservazioni e di avere autonomamente ponderato gli interessi, ritenendo l’intervento incompatibile con l’assetto unitario del PIP e potenzialmente pregiudizievole per l’equilibrio economico-finanziario della concessione in corso di aggiudicazione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso con sentenza semplificata ex art. 60 c.p.a. Ha anzitutto respinto l’eccezione relativa alla mancata notifica al promotore del project financing, ritenendo che quest’ultimo non fosse controinteressato tecnico, poiché il provvedimento impugnato non lo contemplava nominativamente. Ha inoltre escluso che il ricorso fosse irricevibile per tardiva impugnazione degli atti comunali, rilevando che tali atti non erano formalmente oggetto di impugnazione. Tuttavia, ha affermato che l’approvazione della fattibilità del progetto e l’individuazione del promotore, adottate ai sensi dell’art. 193 d.lgs. n. 36/2023, erano direttamente lesive e avrebbero dovuto essere impugnate immediatamente; la loro mancata impugnazione le ha rese inoppugnabili. Tale inoppugnabilità precludeva l’accoglimento dell’Autorizzazione Unica, poiché l’intervento della ricorrente ricadeva nell’area interessata dal PIP e risultava incompatibile con l’assetto pianificatorio unitario e con gli interessi pubblici già definitivamente individuati. Il TAR ha inoltre ritenuto provato lo stato avanzato della procedura di project financing. Quanto alle censure relative al parere comunale, ha ritenuto legittima la valutazione della Struttura di Missione, in quanto il Comune era l’ente portatore degli interessi prevalenti concernenti l’ordinato assetto del territorio; il peso del relativo dissenso è stato quindi ritenuto prevalente e assorbente rispetto alle ulteriori questioni. Le censure procedimentali sono state assorbite in ragione degli insuperabili motivi ostativi sostanziali. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 15 d.l. n. 124/2023

  Disciplina il procedimento per il rilascio dell’Autorizzazione Unica ZES; il suo carattere speciale non comporta la generalizzata recessività degli interessi pubblici affidati agli enti territoriali.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  È stato invocato dalla ricorrente per sostenere l’obbligo di effettiva valutazione delle osservazioni presentate contro il preavviso di rigetto; la relativa censura è stata assorbita.

• art. 14-bis l. n. 241/1990

  È stato invocato in relazione alla disciplina della Conferenza di servizi e alla valutazione delle osservazioni; le relative censure procedimentali sono state assorbite.

• art. 14-ter l. n. 241/1990

  Il riferimento alla prevalenza delle posizioni espresse in Conferenza di servizi è stato interpretato nel senso che il dissenso dell’ente portatore dell’interesse prevalente può assumere peso decisivo, non come mera maggioranza numerica, ma in ragione del rilievo qualitativo dell’interesse tutelato.

• art. 14-quater l. n. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente per contestare l’efficacia vincolante del parere comunale; la censura è stata assorbita dopo il riconoscimento della prevalenza sostanziale dell’interesse territoriale rappresentato dal Comune.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  La mancata notifica al terzo non determina l’inammissibilità quando il terzo non è controinteressato in senso tecnico, difettando la contemplazione nominativa nel provvedimento impugnato.

• art. 193, comma 2, d.lgs. n. 36/2023

  L’approvazione espressa della fattibilità del progetto e l’individuazione del promotore, pubblicate secondo legge, sono direttamente lesive e impongono l’immediata impugnazione; la mancata impugnazione rende tali atti inoppugnabili e impedisce di contestarli successivamente mediante l’impugnazione di atti ulteriori.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza semplificata all’esito della fase cautelare quando il ricorso risulta manifestamente infondato, previo avviso alle parti.

Massime di principio

• Nel project financing disciplinato dall’art. 193 d.lgs. n. 36/2023, l’approvazione espressa della fattibilità del progetto e l’individuazione del promotore costituiscono atti direttamente lesivi, soggetti a immediata impugnazione; la loro mancata impugnazione li rende inoppugnabili e impedisce di contestarne successivamente gli effetti mediante l’impugnazione di atti ulteriori.
• La mancata impugnazione tempestiva dell’approvazione della fattibilità di un project financing può precludere il rilascio di un successivo titolo autorizzatorio incompatibile con l’assetto pianificatorio unitario e con gli interessi pubblici già definitivamente individuati attraverso tale approvazione.
• Nella Conferenza di servizi, la prevalenza delle posizioni non si determina necessariamente secondo un criterio di maggioranza numerica, ma attraverso una valutazione qualitativa del peso degli interessi rappresentati; il dissenso dell’ente territoriale titolare delle competenze primarie sull’ordinato assetto del territorio può assumere valore prevalente e decisivo.
• Ai fini della qualificazione di un soggetto come controinteressato necessario, occorrono congiuntamente la sua contemplazione nominativa nel provvedimento impugnato, tale da renderlo agevolmente individuabile, e la titolarità di un interesse legittimo uguale e contrario a quello azionato; in mancanza della contemplazione nominativa, il terzo non è parte necessaria ai sensi dell’art. 41 c.p.a.
• La specialità del procedimento per il rilascio dell’Autorizzazione Unica ZES non determina, di per sé, la recessività generalizzata degli interessi pubblici affidati agli enti territoriali né consente di prescindere dagli atti di pianificazione locale già consolidati.

Come è indicizzato