Sentenza n. 1572/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento sanzionatorio dell’AGCM, deducendo anzitutto vizi procedurali: illegittimità delle proroghe del termine di conclusione del procedimento, violazione del termine finale ritenuto perentorio e mancata audizione orale davanti al Collegio decidente. Nel merito, ha contestato l’imputabilità della condotta, sostenendo di avere agito sulla base di vincolanti indicazioni del Ministero della Cultura-Dipartimento Protezione dell’Area archeologica del Colosseo e di non avere autonomia nella gestione dei biglietti. Ha inoltre negato di avere tollerato o agevolato l’accaparramento dei titoli mediante robot o sistemi automatizzati, prospettando invece criticità fisiologiche nella vendita e nella gestione dei servizi aggiuntivi. Ha contestato anche l’addebito relativo alla gestione non trasparente dei biglietti abbinati alle visite didattiche, sostenendo che tale condotta non fosse stata adeguatamente contestata nell’avvio del procedimento e che la fattispecie fosse indeterminata. Infine, ha censurato l’importo della sanzione, ritenendolo irragionevole, sproporzionato e discriminatorio rispetto alle sanzioni applicate agli altri operatori.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto non perentorio il termine previsto dal regolamento AGCM per la conclusione del procedimento, escludendo che la sua violazione comporti di per sé l’illegittimità dell’atto finale. Le proroghe sono state ritenute legittime perché motivate da esigenze istruttorie, dall’estensione soggettiva del procedimento, dalla sua complessità e dall’entrata in vigore del nuovo regolamento procedurale; il loro numero non è stato considerato rigidamente limitato, ove necessario a garantire un’istruttoria completa e il diritto di difesa. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata audizione orale davanti al Collegio, poiché il contraddittorio può essere assicurato mediante interlocuzione scritta e orale con gli uffici e mediante le controdeduzioni scritte previste dal nuovo regolamento, senza che l’audizione personale costituisca un adempimento inderogabile. Nel merito, il Collegio ha ritenuto provata l’autonomia gestionale della concessionaria: essa poteva sospendere manualmente la vendita, modificare il numero dei biglietti e stabilire autonomamente le griglie di immissione sul mercato. L’istruttoria ha evidenziato l’esaurimento dei biglietti in pochi secondi o minuti, l’impiego di sistemi automatizzati e la tecnica del “freezing”, nonché l’assenza di misure tempestive quali l’autenticazione degli utenti B2C, il divieto per i grandi clienti di utilizzare tale canale e adeguati sistemi antirobot. Tali omissioni hanno agevolato l’accaparramento dei biglietti e la rivendita a prezzi maggiorati. Il TAR ha riconosciuto in capo al concessionario una posizione di garanzia e di protezione verso i consumatori, con un particolare obbligo di diligenza in ragione della rilevanza culturale del sito. È stata ritenuta sufficientemente contestata anche la gestione non trasparente dei biglietti abbinati alle visite didattiche: l’atto di avvio deve indicare gli elementi essenziali della pratica, che può essere precisata e meglio delineata durante l’istruttoria. Quanto alla sanzione, l’AGCM ha correttamente applicato i parametri di gravità, durata, grado di negligenza, diffusione della pratica e dimensione economica del professionista, utilizzando legittimamente il fatturato complessivo quale indice della capacità economica e parametro per assicurare l’effetto deterrente. Respinta anche la doglianza di disparità di trattamento, non sussistendo un interesse giuridicamente rilevante a contestare l’entità delle sanzioni applicate ad altre imprese. La ricorrente è stata condannata a rifondere all’AGCM 3.500 euro di spese; le spese sono state compensate nei rapporti con le altre parti.

Norme richiamate

• art. 20, comma 2, d.lgs. 206/2005 (Codice del consumo)

  pratica commerciale contraria alla diligenza professionale e idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore medio

  La disposizione è stata applicata a condotte attive e omissive del concessionario che hanno agevolato l’indisponibilità dei biglietti a prezzo base, l’accaparramento da parte dei grandi clienti e la conseguente rivendita a prezzi maggiorati.

• art. 18 d.lgs. 206/2005 (Codice del consumo)

  qualsiasi persona fisica o giuridica che, nelle pratiche commerciali oggetto del presente titolo, agisce nel quadro della sua attività commerciale, industriale, artigianale o professionale

  La società concessionaria è stata qualificata come professionista perché svolgeva ordinariamente l’attività di biglietteria e aveva una cointeressenza diretta e immediata nella realizzazione della pratica commerciale.

• art. 23, comma 1, lett. bb-bis), d.lgs. 206/2005 (Codice del consumo)

  La disposizione è richiamata tra le possibili violazioni contestate agli altri operatori del procedimento, ma la decisione esamina la posizione della ricorrente principalmente ai sensi dell’art. 20, comma 2.

• art. 24 d.lgs. 206/2005 (Codice del consumo)

  La disposizione è richiamata tra le possibili violazioni contestate nel procedimento, senza costituire il principale parametro applicato alla ricorrente.

• art. 25 d.lgs. 206/2005 (Codice del consumo)

  La disposizione è richiamata tra le possibili violazioni contestate nel procedimento, senza costituire il principale parametro applicato alla ricorrente.

• art. 27, comma 6, d.lgs. 206/2005 (Codice del consumo)

  È richiamato quale base per la richiesta dell’AGCM del parere all’AGCom nel procedimento sanzionatorio.

• art. 27, comma 13, d.lgs. 206/2005 (Codice del consumo)

  È richiamato quale norma che consente l’applicazione dei parametri dell’art. 11 della legge n. 689/1981 nella determinazione della sanzione.

• art. 11 l. 689/1981

  I parametri di gravità della violazione, grado di negligenza, durata, diffusione della pratica e condizioni economiche del trasgressore sono stati ritenuti correttamente applicati dall’AGCM.

• art. 7 delibera AGCM 5 novembre 2024, n. 31356

  Il termine di conclusione del procedimento previsto dal regolamento è stato qualificato come non perentorio; la sua violazione non determina di per sé l’illegittimità dell’atto finale.

• art. 17 delibera AGCM 5 novembre 2024, n. 31356

  La disposizione è stata impugnata in via subordinata, ma il testo della decisione non riporta una declaratoria di illegittimità della norma.

• art. 6, par. 1, CEDU

  Il procedimento amministrativo sanzionatorio è stato ritenuto compatibile con le garanzie convenzionali, in presenza di sufficienti garanzie procedurali e del successivo controllo giurisdizionale.

Massime di principio

• Il termine regolamentare per la conclusione di un procedimento sanzionatorio dell’AGCM in materia di pratiche commerciali scorrette non è perentorio: la sua inosservanza non determina di per sé l’illegittimità del provvedimento finale, purché le proroghe siano motivate da esigenze istruttorie concrete e non sia compromesso il diritto di difesa.
• Nel procedimento sanzionatorio dell’AGCM, il contraddittorio non richiede necessariamente l’audizione orale personale dell’incolpato davanti al Collegio decidente, potendo essere assicurato mediante interlocuzioni scritte e orali con gli uffici e mediante controdeduzioni scritte, salva la concreta dimostrazione di un pregiudizio difensivo.
• Il concessionario incaricato della biglietteria di un bene culturale assume una posizione di garanzia e protezione verso il pubblico dei consumatori e deve adottare sistemi organizzativi e tecnici idonei a prevenire l’accaparramento massivo dei titoli, l’uso abusivo di strumenti automatizzati e l’elusione delle regole di vendita.
• La diligenza professionale richiesta dall’art. 20, comma 2, del Codice del consumo è una nozione autonoma da quella civilistica generale e va valutata concretamente in relazione al settore di attività, alle competenze del professionista e alle aspettative ragionevoli dei consumatori.
• Ai fini del contraddittorio nel procedimento per pratiche commerciali scorrette, l’atto di avvio deve descrivere gli elementi essenziali della pratica contestata, ma la condotta può essere successivamente precisata e specificata dall’amministrazione all’esito dell’istruttoria, senza che ciò comporti una nuova contestazione, se resta invariato il nucleo sostanziale dell’addebito.
• Nella quantificazione delle sanzioni antitrust e consumeristiche, il fatturato complessivo del professionista può essere utilizzato come indice della sua effettiva capacità economica e come parametro per assicurare un effetto deterrente; il destinatario della sanzione non ha, di regola, un interesse giuridicamente rilevante a censurare l’importo applicato ad altre imprese.

Come è indicizzato