Sentenza n. 213/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il decreto sanzionatorio e la relazione ispettiva contestando, con il primo motivo, il travisamento dei fatti, il difetto di istruttoria e la contraddittorietà interna degli atti. Hanno sostenuto che le presenze dei volontari e dell'operatore locale di progetto fossero state regolarmente rilevate, che l'operatore fosse presente in sede e che la formazione specifica e quella sui rischi fossero state erogate. Hanno inoltre dedotto che la volontaria fosse stata impiegata in attività coerenti con il progetto, nonostante la diversa valutazione dell'Amministrazione. Con il secondo motivo hanno denunciato la violazione e falsa applicazione dell'art. 3-bis della legge n. 64/2001 e del Prontuario approvato con decreto ministeriale 22 novembre 2017, il difetto di motivazione e di istruttoria, l'illogicità manifesta, nonché la violazione dei principi di tassatività e proporzionalità. In particolare, hanno contestato la sussistenza delle singole violazioni, la gravità e la reiterazione necessarie per l'interdizione temporanea e la legittimità dell'interruzione di altri progetti operanti nelle sedi comunali.

La decisione

Il TAR ha ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa, poiché le sanzioni previste per gli enti di servizio civile hanno natura non esclusivamente afflittiva, perseguono anche finalità ripristinatorie e sono applicate nell'esercizio di un potere discrezionale di vigilanza e controllo, nel quale l'Amministrazione può scegliere tra più sanzioni secondo gravità, reiterazione, colpevolezza ed effetti prodotti. Ha inoltre riconosciuto l'interesse alla decisione nonostante l'interdizione fosse già cessata, rilevando l'interesse morale del destinatario alla pronuncia sulla legittimità della sanzione. Nel merito, il TAR ha confermato la sussistenza delle violazioni relative alla mancata predisposizione di un idoneo sistema di rilevazione delle presenze dell'operatore locale di progetto e alla mancata garanzia della sua presenza in sede per il numero di ore previsto. Un registro o sistema analogo deve essere specificamente destinato a certificare la presenza dell'operatore nell'ambito del servizio civile; non sono sufficienti né le dichiarazioni della volontaria né il badge utilizzato dall'operatore quale dipendente comunale. Sono state altresì confermate le violazioni relative alla formazione specifica e alla formazione sui rischi, poiché al momento dell'ispezione non era stata esibita la documentazione comprovante l'adempimento e la successiva produzione documentale non dimostrava il rispetto dei tempi prescritti. Il TAR ha invece escluso la violazione relativa all'impiego della volontaria in attività non previste dal progetto. Le mansioni descritte, comprese attività di sportello, supporto amministrativo, iscrizioni a servizi scolastici, aggiornamento di elenchi e assistenza all'utenza, rientravano nel progetto approvato. L'Amministrazione aveva quindi confuso lo svolgimento prevalente di attività burocratiche con l'impiego in attività estranee al progetto, in contrasto con la relazione ispettiva e con il principio di tassatività delle condotte sanzionabili. Venuta meno tale violazione e non risultando la reiterazione delle violazioni residue, il TAR ha ritenuto sproporzionata l'interdizione annuale dalla presentazione di ulteriori progetti, annullandola. Ha inoltre annullato la parte del decreto che disponeva l'interruzione delle attività progettuali e la cessazione dal servizio dei volontari anche con riferimento a progetti diversi da quello eventualmente revocato, perché tale effetto non era previsto né dall'art. 3-bis della legge n. 64/2001 né dal Prontuario e non discendeva automaticamente dalla revoca o dall'interdizione. È stata lasciata impregiudicata la facoltà dell'Amministrazione di rivalutare complessivamente la gravità delle violazioni ai fini di un eventuale nuovo esercizio del potere sanzionatorio. Le spese sono state compensate per la reciproca parziale soccombenza.

Norme richiamate

• art. 3 l. 64/2001

  Individua i requisiti degli enti e delle organizzazioni che intendono iscriversi all'albo del servizio civile.

• art. 3-bis l. 64/2001

  Agli enti che violino il dovere di cui al comma 1 [...] si applicano una o più delle seguenti sanzioni amministrative: a) diffida per iscritto; b) revoca del provvedimento di approvazione del progetto; c) interdizione temporanea a presentare altri progetti di servizio civile della durata di un anno; d) cancellazione dall'albo degli enti di servizio civile.

  Prevede un sistema graduato di sanzioni per le violazioni degli obblighi degli enti di servizio civile. La scelta concreta della sanzione deve rispettare i criteri di gravità, reiterazione, grado di volontarietà o colpa ed effetti prodotti; la disposizione non legittima automaticamente l'interruzione di progetti diversi da quello interessato dalla violazione.

• art. 3-bis, comma 3, l. 64/2001

  Le sanzioni di cui al comma 2 sono applicate [...] in ordine proporzionale e crescente, secondo la gravità del fatto, la sua reiterazione, il grado di volontarietà o di colpa, gli effetti prodottisi.

  Impone gradualità e proporzionalità nella scelta della sanzione, demandando all'Amministrazione la valutazione della gravità complessiva delle condotte e della loro eventuale reiterazione.

• art. 11 d.lgs. 40/2017

  Specifica i requisiti degli enti che partecipano al sistema del servizio civile universale.

• art. 22 d.lgs. 40/2017

  Attribuisce alla Presidenza del Consiglio dei Ministri la vigilanza sul rispetto delle norme relative alla selezione e all'impiego degli operatori volontari e sulla corretta realizzazione dei programmi e progetti.

• art. 15, comma 4, c.p.a.

  Ha fondato la riassunzione del giudizio dinanzi al TAR territorialmente competente dopo la declaratoria di incompetenza del TAR Lazio.

• par. 3, lett. n), del Prontuario approvato con d.m. 22 novembre 2017

  Garantire la presenza in sede per almeno dieci ore settimanali [...] dell'operatore locale di progetto [...] e conservare detto registro o analoga registrazione presso la sede di attuazione per tutta la durata del progetto.

  Richiede una rilevazione specifica o analoga, funzionalmente idonea a certificare la presenza dell'operatore locale di progetto nell'ambito delle attività di servizio civile.

• par. 3, lett. o), del Prontuario approvato con d.m. 22 novembre 2017

  Impiegare il volontario esclusivamente nelle attività indicate nel progetto astenendosi dal chiedere prestazioni o adempimenti non previsti.

  La violazione ricorre quando il volontario è adibito ad attività estranee al progetto; non è sufficiente che alcune attività previste siano svolte in misura prevalente rispetto ad altre.

• par. 4.1 del Prontuario approvato con d.m. 22 novembre 2017

  Si ritiene necessario individuare specificatamente le condotte illecite cui applicare le singole sanzioni.

  Il Prontuario costituisce autovincolo per l'Amministrazione e impone tassatività e certezza nella corrispondenza tra condotte accertate e sanzioni applicabili.

• par. 4.2, lett. f), del Prontuario approvato con d.m. 22 novembre 2017

  Collega la mancata rilevazione delle presenze dei volontari e degli operatori locali di progetto alla sanzione della diffida scritta.

• par. 4.3, lett. c), del Prontuario approvato con d.m. 22 novembre 2017

  Prevede la revoca del progetto per l'impiego del volontario in attività non previste dal progetto; la fattispecie non può essere estesa ad attività che, pur prevalentemente burocratiche, rientrano nel progetto approvato.

• par. 4.3, lett. d), e) ed f), del Prontuario approvato con d.m. 22 novembre 2017

  Collega alla revoca del progetto le violazioni relative alla presenza dell'operatore locale, alla formazione specifica e alla formazione sui rischi, quando gli obblighi non siano adempiuti nei tempi e nei modi prescritti.

• par. 4.4, lett. a), del Prontuario approvato con d.m. 22 novembre 2017

  Consente l'interdizione temporanea dalla presentazione di ulteriori progetti in caso di particolare gravità o reiterazione delle violazioni che comportano la revoca; la sanzione richiede una valutazione concreta e proporzionata e non può fondarsi su una violazione insussistente o non reiterata.

Massime di principio

• Le sanzioni non pecuniarie previste per gli enti del servizio civile universale rientrano nella giurisdizione amministrativa quando presentano natura non esclusivamente afflittiva, perseguono anche finalità ripristinatorie e sono applicate nell'esercizio discrezionale di poteri di vigilanza e controllo, con scelta tra sanzioni diverse secondo criteri di gradualità e proporzionalità.
• Quando una disciplina impone la rilevazione della presenza di un operatore mediante un registro apposito o modalità analoga, sono idonei soltanto strumenti funzionalmente destinati a certificare la presenza nell'ambito del progetto interessato; non bastano dichiarazioni di terzi o sistemi utilizzati per documentare un diverso rapporto di lavoro o una diversa finalità.
• Il principio di tassatività delle sanzioni impedisce di equiparare l'impiego del volontario in attività solo parzialmente diverse per prevalenza o contenuto da quelle svolte all'impiego in attività estranee al progetto, quando le mansioni concretamente esercitate rientrino comunque nelle attività progettuali approvate.
• La sanzione interdittiva più grave, prevista per la particolare gravità o reiterazione di violazioni che comportano la revoca del progetto, richiede una valutazione concreta della gravità complessiva e della reiterazione; venuta meno una delle violazioni poste a fondamento e in assenza di reiterazione, l'interdizione può risultare sproporzionata.
• L'Amministrazione non può disporre l'interruzione di progetti diversi da quello interessato dalla violazione o dalla revoca se tale effetto non è espressamente previsto dalla legge o dalla disciplina applicabile e non costituisce conseguenza necessaria della sanzione irrogata, in applicazione dei principi di tipicità e proporzionalità.
• L'esaurimento degli effetti temporali di una sanzione non elimina necessariamente l'interesse alla decisione, poiché il destinatario conserva un interesse, almeno morale, all'accertamento giudiziale della legittimità dell'atto sanzionatorio.

Come è indicizzato