Sentenza n. 262/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, già titolare di autorizzazione sanitaria, aveva presentato nel 2009 un'istanza di accreditamento istituzionale per prestazioni ambulatoriali di diagnostica per immagini, rimasta senza riscontro e già oggetto di precedenti pronunce del TAR, che avevano imposto il riesame e annullato precedenti determinazioni per difetto di istruttoria. Ha impugnato la nuova deliberazione regionale che, all'esito del riesame, ha dichiarato improcedibile l'istanza per l'assenza del bando regionale. Ha dedotto, in primo luogo, la nullità per violazione o elusione del giudicato, sostenendo che la Regione avrebbe dovuto verificare il fabbisogno e i requisiti tecnici e organizzativi della struttura. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 6 della legge regionale Abruzzo n. 32/2007, dell'art. 8-quater del d.lgs. n. 502/1992 e degli strumenti di programmazione sanitaria, nonché difetto di istruttoria, errore sui presupposti, carenza e contraddittorietà della motivazione, illogicità manifesta e disparità di trattamento. Secondo la ricorrente, la Regione avrebbe dovuto considerare l'incremento del fabbisogno di diagnostica per immagini già emerso dall'istruttoria, indire il bando e valutare l'ingresso di nuovi operatori, invece di arrestare il procedimento per la sola mancanza del bando. Con i motivi aggiunti ha contestato anche la scelta istruttoria di ritenere tendenzialmente ammissibile un solo nuovo punto di erogazione nel territorio della ASL di Teramo, nonostante l'emersione di un fabbisogno aggiuntivo di cinque punti, e ha dedotto l'inerzia regionale nella conclusione del procedimento di revisione del fabbisogno. Ha infine chiesto, in via principale, il rilascio diretto dell'accreditamento e, in subordine, l'ordine di provvedere sull'istanza previa verifica del fabbisogno e dei requisiti.

La decisione

Il TAR ha escluso la nullità per violazione o elusione del giudicato, ritenendo che la Regione avesse formalmente riesaminato l'istanza alla luce della legge regionale n. 32/2007. Ha respinto anche la censura secondo cui l'istanza sarebbe rientrata nell'ipotesi speciale dell'art. 6, comma 1-bis, della legge regionale, poiché la ricorrente non ha dimostrato che i piani regionali richiamati fossero specifici piani operativi idonei a esonerare dall'obbligo del bando; le deliberazioni invocate riguardavano invece misure organizzative transitorie per il recupero delle prestazioni non erogate durante la pandemia. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, poiché il diverso accreditamento successivo riguardava un caso assistito da uno specifico piano operativo. Il ricorso è stato invece accolto nella parte concernente l'illegittimo arresto del procedimento. Secondo il TAR, la presentazione dell'istanza di accreditamento avvia un procedimento nel quale la Regione deve definire e aggiornare il fabbisogno sanitario e valutare la funzionalità dell'offerta rispetto alla programmazione regionale. L'assenza del bando non può essere utilizzata per dichiarare improcedibile l'istanza quando la stessa amministrazione dispone già di un'istruttoria che evidenzia un incremento del fabbisogno e la possibile necessità di nuovi punti di erogazione. In tale situazione la Regione deve prima decidere se approvare l'incremento del fabbisogno e se ricorrere all'accreditamento di nuovi operatori, quindi concludere il procedimento mediante l'indizione del bando oppure il rigetto motivato dell'istanza. È stata pertanto annullata la deliberazione della Giunta regionale. Le censure rivolte direttamente alla nota istruttoria del Servizio regionale sono state respinte o dichiarate non accoglibili, perché la nota non aveva adottato una decisione definitiva sul numero degli accreditamenti, rimettendo la determinazione alla Giunta; inoltre il sindacato sul suo contenuto avrebbe anticipato l'esercizio di un potere non ancora esercitato. È stata accolta la domanda avverso il silenzio relativamente al procedimento di revisione del fabbisogno avviato nel 2023: la Regione è stata ordinata a concluderlo con un provvedimento espresso entro centoventi giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Sono state respinte le domande dirette a ottenere dal TAR il rilascio immediato dell'accreditamento, poiché tale esito richiede ulteriori valutazioni discrezionali, tra cui l'approvazione del fabbisogno e la verifica dei requisiti, non già definite dai precedenti giudicati. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  L'accreditamento istituzionale è rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private ed ai professionisti che ne facciano richiesta, nonché alle organizzazioni pubbliche e private autorizzate per l'erogazione di cure domiciliari, subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti.

  La domanda della struttura autorizzata avvia un procedimento di accreditamento subordinato alla verifica dei requisiti ulteriori e della funzionalità rispetto alla programmazione regionale; quest'ultima richiede la definizione e l'aggiornamento del fabbisogno assistenziale. La Regione deve inoltre considerare la possibilità di accreditare prestazioni in eccesso rispetto al fabbisogno per assicurare un'efficace competizione tra le strutture accreditate.

• art. 6, comma 1, l.r. Abruzzo 32/2007

  I soggetti privati autorizzati all'esercizio delle attività sanitarie e socio-sanitarie presentano domanda di accreditamento istituzionale ai sensi dell'articolo 8-quater del d.lgs. 502/1992 e ss.mm.ii., nei termini ed alle condizioni previste dal bando regionale predisposto e pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo (BURA).

  La disposizione impone il ricorso a procedure regionali di accreditamento, ma la mancanza del bando non consente alla Regione di arrestare indefinitamente il procedimento senza prima definire il fabbisogno e decidere se indire la procedura selettiva o respingere motivatamente l'istanza.

• art. 6, comma 1-bis, l.r. Abruzzo 32/2007

  Il rilascio dell'accreditamento istituzionale alle strutture sanitarie autorizzate che ne facciano richiesta, la cui verifica della funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale, ai sensi dell'articolo 8-quater del d.lgs. 502/1992, si ritiene assunta all'esito di processi di riconversione della rete assistenziale o a seguito dell'approvazione di specifici piani operativi regionali dettati da norme nazionali, non è subordinato al bando regionale di cui al comma 1 del presente articolo, fatte salve le altre disposizioni della presente legge.

  L'esonero dal bando opera solo quando l'accreditamento consegue a processi di riconversione della rete assistenziale o a specifici piani operativi regionali dettati da norme nazionali. Misure generiche, transitorie o organizzative per il recupero di prestazioni arretrate non integrano necessariamente tale presupposto.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La Regione ha richiamato le esigenze di razionalizzazione della rete convenzionata e la necessità di considerare le risorse regionali disponibili; tali argomenti non escludono tuttavia l'obbligo di procedere alla definizione del fabbisogno e alla conclusione espressa del procedimento di accreditamento.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati. Perciò non è consentito sindacare in via definitiva il contenuto di un atto istruttorio preliminare quando la decisione finale sul fabbisogno e sul numero degli accreditamenti spetta ancora alla Giunta regionale.

• art. 117 c.p.a.

  La domanda di accertamento dell'obbligo di provvedere può essere esaminata congiuntamente alla domanda di annullamento, pur essendo normalmente soggetta al rito camerale.

• art. 7 l.r. Abruzzo 31/2013

  I procedimenti di competenza regionale devono essere conclusi entro i termini previsti dalla disciplina regionale.

• art. 8 l.r. Abruzzo 31/2013

  Per i procedimenti di competenza della Giunta regionale è ammesso un termine massimo di centoventi giorni per l'adozione del provvedimento espresso.

Massime di principio

• La presentazione di una domanda di accreditamento istituzionale da parte di una struttura sanitaria autorizzata avvia un procedimento nel quale la Regione deve verificare i requisiti ulteriori e la funzionalità dell'offerta rispetto alla programmazione sanitaria, definendo o aggiornando il fabbisogno assistenziale.
• L'assenza del bando regionale non consente alla Regione di dichiarare improcedibile un'istanza di accreditamento e di arrestare il procedimento quando sia già emerso, mediante istruttoria, un incremento del fabbisogno e la possibile necessità di nuovi erogatori. L'amministrazione deve prima decidere se approvare il fabbisogno e se ricorrere a nuovi accreditamenti, quindi concludere il procedimento con l'indizione del bando oppure con un rigetto motivato.
• La periodicità delle procedure di accreditamento deve essere correlata all'aggiornamento della programmazione sanitaria e del fabbisogno di prestazioni comprese nei livelli essenziali di assistenza; l'inerzia amministrativa non può perpetuare indefinitamente la posizione degli operatori già accreditati né impedire l'ingresso di nuovi operatori quando sussistano le condizioni programmatiche.
• L'esonero dal bando previsto per l'accreditamento istituzionale opera soltanto nei casi di riconversione della rete assistenziale o di specifici piani operativi regionali dettati da norme nazionali; non è sufficiente il richiamo a misure generiche o transitorie di recupero delle prestazioni non erogate.
• Il giudice amministrativo non può sostituirsi alla Regione nel rilascio diretto dell'accreditamento quando restano da esercitare valutazioni discrezionali relative all'approvazione del fabbisogno, alla scelta del modello di offerta e alla verifica dei requisiti della struttura.
• Un atto istruttorio preliminare, che rimetta all'organo competente la decisione finale sul fabbisogno e sul numero degli accreditamenti, non può essere sindacato in modo da anticipare l'esercizio di un potere amministrativo non ancora esercitato.

Come è indicizzato