Cassazione Civile, Ordinanza n. 23474/2025 del 18/08/2025

Esito

La controversia

Alcuni soggetti che si qualificavano come utenti del demanio civico hanno chiesto di accertare che determinati terreni siti nel Comune di Lavello rientravano nelle aree demaniali gravate da uso civico, contestando nel contempo gli atti amministrativi che avevano autorizzato, da un lato, la realizzazione di un impianto eolico e, dall’altro, l’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio per la costituzione di una servitù di sorvolo. In particolare, hanno domandato l’annullamento o la disapplicazione delle determinazioni dirigenziali e delle deliberazioni comunali che avevano inciso sui fondi, nonché il ripristino dell’uso originario dei luoghi. Il Commissario regionale aveva dichiarato il difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia riguardasse l’impugnazione di atti amministrativi e quindi spettasse al giudice amministrativo; la Corte d’appello aveva confermato tale impostazione. Con il ricorso per cassazione i ricorrenti hanno denunciato la violazione dell’art. 29 della L. n. 1766/1927, sostenendo che la vera questione era l’accertamento della qualitas soli e dei diritti civici, da decidere con efficacia di giudicato dal Commissario regionale, potendo questi anche disapplicare gli atti amministrativi illegittimi incidenti sulla demanialità civica.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso, ha cassato la sentenza impugnata e ha dichiarato la giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici. Ha ritenuto che la domanda non mirasse soltanto a censurare il procedimento amministrativo, ma avesse come reale finalità l’accertamento della natura demaniale civica dei terreni e della loro destinazione ad uso civico, questione che costituisce antecedente logico-giuridico della decisione e deve essere definita con efficacia di giudicato dal giudice speciale degli usi civici. Ha inoltre ribadito che, in tale ambito, il Commissario dispone anche del potere di disapplicare gli atti amministrativi illegittimi incidenti sulla qualitas soli. Le parti sono state rimesse davanti al Commissario regionale, anche per la liquidazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 29 L. 16 giugno 1927, n. 1766

  attribuisce al Commissario per la liquidazione degli usi civici la giurisdizione sulle controversie in cui occorra accertare l'esistenza, la natura e l'estensione dei diritti di uso civico e la qualitas soli come antecedente logico-giuridico della decisione

• art. 4 L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E

  riconosce al giudice competente il potere di disapplicare gli atti amministrativi illegittimi; tale potere è esercitabile anche dal Commissario per gli usi civici nelle controversie devolute alla sua cognizione

• Cass., Sez. Un., 15/01/2025, n. 1008

  richiamata come precedente conforme sul riparto di giurisdizione nelle controversie relative a terreni gravati da uso civico

• Cass., Sez. Un., 22/03/2023, n. 8252

  richiamata come precedente conforme sul riparto di giurisdizione nelle controversie relative a terreni gravati da uso civico

• Cass., Sez. Un., 26/03/2021, n. 8564

  richiamata come precedente conforme sul riparto di giurisdizione nelle controversie relative a terreni gravati da uso civico

• Cass., Sez. Un., 18/01/2005, n. 836

  richiamata per il principio secondo cui, tra privati, l'eccezione di demanialità civica decisa solo incidenter tantum rientra nella giurisdizione del giudice ordinario

• Cass., Sez. Un., 26/06/2003, n. 10158

  richiamata in tema di accertamento incidentale della demanialità civica tra privati

• Cass., Sez. Un., 1/03/2002, n. 3031

  richiamata in tema di accertamento incidentale della demanialità civica tra privati

• Cass., Sez. Un., 29/04/2008, n. 10814

  richiamata come precedente in cui, a fronte di demanialità pacifica, la controversia sull'impugnazione di provvedimenti commissariali era stata devoluta al giudice amministrativo

• Cass., Sez. Un., 15/10/1992, n. 11267

  richiamata nel medesimo senso sul riparto di giurisdizione in presenza di demanialità pacifica e impugnazione di provvedimenti commissariali

• Cass., Sez. Un., 20/11/2003, n. 17668

  richiamata per affermare che il Commissario per gli usi civici può disapplicare gli atti amministrativi illegittimi

• Cass., Sez. Un., 10/12/1993, n. 12157

  richiamata per affermare che il Commissario per gli usi civici può disapplicare gli atti amministrativi illegittimi

• Cass., Sez. II, 20/11/2014, n. 24714

  richiamata per affermare che il Commissario per gli usi civici può disapplicare gli atti amministrativi illegittimi

Massime di principio

• Nelle controversie relative a terreni gravati da uso civico, la giurisdizione appartiene al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici quando occorra accertare con efficacia di giudicato la natura demaniale del suolo, l'esistenza dei diritti civici o la loro estensione, poiché tali questioni costituiscono il presupposto decisivo della domanda.
• La giurisdizione del giudice amministrativo ricorre soltanto quando la domanda sia diretta a censurare il mero iter procedimentale di un provvedimento amministrativo, senza che venga in rilievo l'accertamento sostanziale della qualitas soli.
• Se la domanda, anche formulata come impugnazione di atti amministrativi, mira in realtà al ripristino dell'uso civico e alla riaffermazione della destinazione demaniale del bene, la controversia resta devoluta al Commissario per gli usi civici.
• Nell'ambito delle controversie devolute al Commissario per gli usi civici, questi può disapplicare gli atti amministrativi illegittimi che incidono sulla qualitas soli, poiché dispone dei poteri ordinariamente riconosciuti al giudice ordinario.
• Quando la demanialità civica non è pacifica ma è oggetto di accertamento richiesto dalla parte che si assume titolare o utente del diritto civico, il relativo giudizio non può essere risolto solo incidenter tantum dal giudice amministrativo o ordinario, ma richiede una pronuncia con efficacia di giudicato del giudice specializzato.

Come è indicizzato