Sentenza n. 2259/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguardava una tettoia prefabbricata realizzata sulla base di titoli edilizi successivamente dichiarati decaduti, rispetto alla quale il Comune aveva adottato un’ordinanza di demolizione e, nel 2022, aveva comunicato l’avvio del procedimento per l’accertamento dell’inottemperanza. Il Comune aveva inoltre rigettato nel 2023 una nuova istanza di permesso di costruire in sanatoria. La società ha appellato la sentenza del TAR articolando sei motivi. Ha sostenuto: l’immediata lesività e autonoma impugnabilità dell’atto di avvio del procedimento di accertamento dell’inottemperanza, in quanto funzionale alla successiva acquisizione gratuita del bene; l’inefficacia dell’originaria ordinanza di demolizione e la necessità di una nuova ordinanza, anche in ragione delle sopravvenienze urbanistiche e della presentazione dell’istanza di sanatoria; l’obbligo del Comune di valutare la fiscalizzazione dell’abuso; l’illegittimità della disciplina urbanistica che subordinava la destinazione dell’area alla demolizione del manufatto e la lesione dell’affidamento; la violazione delle garanzie partecipative nel procedimento di diniego della sanatoria; la sussistenza della doppia conformità richiesta per l’accertamento di conformità, sostenendo che il manufatto potesse rientrare tra i fabbricati accessori ammessi nella zona urbanistica FD4; l’applicabilità della fiscalizzazione dell’abuso ai sensi dell’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preso atto della dichiarazione dell’appellante di sopravvenuta carenza di interesse, ma ha esaminato i motivi ai fini della soccombenza virtuale, richiesta dalle parti resistenti. Ha ritenuto infondato il primo motivo: la comunicazione di avvio del procedimento di accertamento dell’inottemperanza è un atto endoprocedimentale, non immediatamente lesivo e non autonomamente impugnabile. Inoltre, la decadenza del titolo edilizio, l’abusività dell’opera e le sue caratteristiche non potevano essere rimesse in discussione, poiché risultavano da precedenti provvedimenti divenuti inoppugnabili a seguito della perenzione dei relativi giudizi. Ha respinto il secondo motivo, rilevando che l’ordinanza di demolizione era definitiva; la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità non incide sulla legittimità dell’ordine demolitorio, ma ne sospende temporaneamente l’efficacia fino alla decisione sulla sanatoria, dopo il cui rigetto l’ordine torna efficace. Ha respinto il terzo motivo, poiché l’abusività dell’opera era ormai definitivamente accertata e l’affidamento del privato non assume rilievo tale da impedire l’applicazione della disciplina edilizia posta a tutela dell’ordinato assetto del territorio. Ha respinto il quarto motivo: il preavviso di diniego era stato comunicato il 16 febbraio 2023, l’accesso agli atti era stato richiesto il 23 febbraio e consentito il 28 febbraio, mentre il diniego era stato adottato l’8 marzo; l’accesso aveva sospeso i termini, sicché le garanzie partecipative erano state rispettate. Ha respinto il quinto motivo, ritenendo incompatibile la destinazione artigianale del manufatto, destinato allo stoccaggio di materiali ferrosi e industriali, con la zona FD4, destinata ad attrezzature sportive e per il tempo libero; ha inoltre rilevato l’assenza di conformità anche rispetto alla disciplina urbanistica vigente al momento della realizzazione, allora caratterizzata da destinazione agricola. Ha dichiarato inammissibile l’ultimo motivo sulla fiscalizzazione, poiché l’ordinanza di demolizione era ormai definitiva. L’appello è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. L’appellante è stata condannata, in base alla soccombenza virtuale, al pagamento di 1.500 euro in favore del Comune e di 1.500 euro in favore della controinteressata.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La comunicazione di avvio del procedimento volto all’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione è un atto endoprocedimentale non immediatamente lesivo e non autonomamente impugnabile; l’eventuale successiva acquisizione gratuita del bene non rende impugnabile in via anticipata l’atto di avvio.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  La deduzione relativa alla fiscalizzazione dell’abuso è stata ritenuta infondata o comunque non esaminabile in presenza di un’ordinanza di demolizione ormai definitiva.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  L’istanza di accertamento di conformità non incide sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione, ma ne sospende temporaneamente l’efficacia fino alla decisione sulla sanatoria; in caso di rigetto, l’ordine demolitorio torna efficace. Il richiedente ha l’onere di dimostrare la doppia conformità.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  La possibilità di applicare la fiscalizzazione dell’abuso non può essere utilmente fatta valere per contestare un’ordinanza di demolizione divenuta definitiva.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nel procedimento di diniego della sanatoria le garanzie partecipative risultano rispettate quando il preavviso di diniego è comunicato, l’interessato può accedere agli atti e il termine procedimentale riprende dopo l’ostensione della documentazione.

• art. 154 l.r. Umbria n. 1/2015

  La sanatoria edilizia richiede la doppia conformità secondo la disciplina regionale richiamata; il requisito manca quando il manufatto non è compatibile né con la disciplina vigente al momento della domanda né con quella vigente al momento della realizzazione.

• art. 117 NTA del PRG

  La disciplina della zona FD4, destinata ad attrezzature sportive e per il tempo libero, non consente un manufatto artigianale destinato allo stoccaggio di materiali ferrosi e industriali.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La sopravvenuta carenza di interesse giustifica la declaratoria di improcedibilità dell’appello.

• art. 85, comma 9, c.p.a.

  In presenza di dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse, il giudice può esaminare le questioni rilevanti ai fini della regolazione delle spese secondo il criterio della soccombenza virtuale.

Massime di principio

• La comunicazione di avvio del procedimento diretto all’accertamento dell’inottemperanza a un’ordinanza di demolizione ha natura endoprocedimentale e non è immediatamente lesiva né autonomamente impugnabile; le censure devono essere rivolte contro l’atto conclusivo eventualmente lesivo.
• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità non determina l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione già adottata, ma ne sospende temporaneamente l’efficacia fino alla definizione dell’istanza; in caso di rigetto, l’ordine demolitorio riacquista efficacia.
• Il requisito della doppia conformità per l’accertamento di conformità deve essere dimostrato dal richiedente e richiede la conformità dell’intervento sia alla disciplina urbanistica vigente al momento della realizzazione sia a quella vigente al momento della domanda.
• Quando l’ordinanza di demolizione è divenuta definitiva, non possono essere rimesse in discussione, in un successivo giudizio contro atti esecutivi o endoprocedimentali, la decadenza del titolo edilizio, l’abusività dell’opera e le sue caratteristiche; non è quindi utilmente deducibile in tale sede neppure la fiscalizzazione dell’abuso.
• La declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse non impedisce al giudice di esaminare i motivi ai soli fini della soccombenza virtuale e della liquidazione delle spese di giudizio.

Come è indicizzato