Sentenza n. 440/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’ottemperanza della sentenza del TAR Puglia n. 464 del 26 marzo 2021, passata in giudicato, sostenendo che essa avesse definitivamente riconosciuto il diritto alla prosecuzione del rapporto concessorio sino al 31 dicembre 2033 ai sensi dell’art. 1, commi 682 e seguenti, della legge n. 145/2018. Ha quindi dedotto la violazione e l’elusione del giudicato, nonché la violazione dell’art. 112 c.p.a., dell’art. 97 Cost., dell’art. 3 della legge n. 241/1990, dell’art. 34 c.p.a., dell’art. 2909 c.c. e degli artt. 6 e 13 CEDU, lamentando travisamento, illogicità e violazione di legge. In via principale ha contestato la modifica della durata della concessione senza un procedimento di autotutela, deducendo la violazione degli artt. 3, 7 e 21-nonies della legge n. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento, contraddittorietà, errore nei presupposti, lesione del legittimo affidamento e violazione dell’art. 12 della direttiva Bolkestein. In via subordinata ha sostenuto che il Comune avrebbe dovuto applicare la disciplina sopravvenuta che avrebbe consentito, in presenza dei requisiti, la prosecuzione della concessione sino al 31 dicembre 2025, deducendo la violazione degli artt. 2, 3 e 4 della legge n. 118/2022 e ulteriori vizi di motivazione e istruttoria. Ha infine dedotto la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 e l’assenza di adeguata partecipazione procedimentale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha escluso che la sentenza del 2021 avesse disposto in senso costitutivo la proroga della concessione sino al 31 dicembre 2033. Secondo il Collegio, la pronuncia si era limitata a riconoscere gli effetti della legge-provvedimento allora vigente, la quale conformava direttamente i rapporti concessori senza necessità di un ulteriore atto amministrativo; gli atti degli enti locali avevano pertanto natura meramente ricognitiva. Il giudicato, inoltre, riguardando un rapporto di durata, non impediva l’applicazione di sopravvenienze normative o fattuali capaci di modificare il regolamento del rapporto per il futuro. La disciplina posta dall’art. 1, commi 682 e seguenti, della legge n. 145/2018 era stata superata da successivi interventi legislativi, compreso il decreto-legge n. 131/2024, convertito dalla legge n. 166/2024, che aveva precisato l’applicabilità della nuova disciplina anche alle concessioni in essere sulla base di proroghe o rinnovi disposti ai sensi della legge n. 145/2018. La delibera comunale, essendo meramente ricognitiva delle sopravvenienze normative e priva di natura provvedimentale, non era affetta da nullità per violazione o elusione del giudicato e non richiedeva l’attivazione dell’autotutela né delle garanzie partecipative. Il motivo subordinato relativo alla pretesa scadenza al 31 dicembre 2025 è stato ritenuto superato, poiché il Comune aveva successivamente disposto la proroga delle concessioni in essere sino al 30 settembre 2027. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  Disciplina l’azione di ottemperanza proposta per ottenere l’esecuzione del giudicato.

• art. 112 c.p.a.

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione alla dedotta violazione o elusione del giudicato.

• art. 1, commi 682 e seguenti, legge n. 145/2018

  Prevedeva la proroga delle concessioni demaniali marittime e costituiva la disciplina applicata dalla sentenza del 2021; il TAR ha ritenuto che i suoi effetti fossero stati superati dalle successive modifiche normative.

• art. 3, comma 1, legge n. 118/2022

  in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della legge 30 dicembre 2018, n. 145

  Nella formulazione vigente, la disciplina si applica anche alle concessioni già in essere sulla base di proroghe o rinnovi disposti ai sensi della legge n. 145/2018.

• artt. 2, 3 e 4 legge n. 118/2022

  Sono stati invocati dalla ricorrente in via subordinata con riferimento alla disciplina sopravvenuta della durata delle concessioni.

• decreto-legge n. 131/2024, convertito dalla legge n. 166/2024

  Ha ulteriormente modificato la disciplina della durata delle concessioni e ha precisato l’applicazione della nuova normativa anche alle concessioni prorogate o rinnovate ai sensi della legge n. 145/2018.

• artt. 3, 7 e 21-nonies legge n. 241/1990

  Le disposizioni sono state invocate contro la modifica della durata del rapporto senza motivazione adeguata, partecipazione e procedimento di annullamento d’ufficio; il TAR le ha ritenute non applicabili, qualificando l’atto comunale come mera ricognizione priva di natura provvedimentale.

• art. 7 legge n. 241/1990

  La relativa censura partecipativa è stata respinta perché la delibera non costituiva un provvedimento innovativo, ma una ricognizione delle sopravvenienze normative.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  La violazione della direttiva Bolkestein è stata dedotta dalla ricorrente, ma non è stata ritenuta fondata nel quadro della qualificazione ricognitiva dell’atto comunale.

• art. 2909 c.c.

  È stato richiamato in relazione agli effetti vincolanti del giudicato; il TAR ha escluso che il precedente giudicato precludesse l’applicazione di sopravvenienze normative su un rapporto di durata.

• art. 34 c.p.a.

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione al contenuto e agli effetti della pronuncia oggetto di ottemperanza.

Massime di principio

• Quando una legge-provvedimento conforma direttamente un rapporto concessorio, la pronuncia giurisdizionale che ne riconosce gli effetti ha natura ricognitiva e non attribuisce, in via costitutiva, una posizione di vantaggio destinata a rimanere immutata sino alla scadenza indicata dalla disciplina originaria.
• Nei rapporti di durata, il giudicato relativo agli effetti futuri del rapporto non preclude l’operatività di sopravvenienze normative o fattuali che modifichino il contenuto materiale del rapporto o il suo regolamento.
• La sopravvenienza di una disciplina legislativa incompatibile con quella sulla quale si fondava il giudicato impedisce di configurare come violativo o elusivo del giudicato l’atto amministrativo meramente ricognitivo che ne prende atto.
• Un atto comunale che si limita a ricognire gli effetti direttamente prodotti dalla normativa sopravvenuta sulla durata di una concessione non ha natura provvedimentale innovativa e, pertanto, non richiede l’attivazione dell’autotutela decisoria né delle garanzie partecipative previste dalla legge n. 241/1990.

Come è indicizzato