Sentenza n. 1012/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il RTI Unistrade ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo che la propria offerta tecnica aveva sempre previsto il trattamento del materiale di scavo presso un impianto autorizzato esterno al cantiere e che il riferimento, nei giustificativi dell’anomalia, al frantoio mobile in cantiere costituiva soltanto un parametro dell’analisi dei costi, non una modifica dell’offerta. Ha inoltre contestato la valutazione del TAR sull’anomalia, sostenendo che la sottostima della voce relativa alla formazione dei rilevati fosse compensata dall’utile complessivo dell’appalto e che il giudice avesse indebitamente sostituito la propria valutazione a quella tecnico-discrezionale del RUP. La Regione Toscana ha proposto appello incidentale, censurando la contraddittorietà e illogicità della sentenza e sostenendo la coerenza dell’offerta con il progetto esecutivo. Il RTI Esseti ha proposto appello incidentale parziale, riproponendo i motivi assorbiti in primo grado: modifica dell’offerta in sede di verifica dell’anomalia, mancata dimostrazione delle condizioni economiche favorevoli derivanti dal preventivo CON.CAVE, incompletezza dei giustificativi e sottostima del prezzo relativo alla formazione dei rilevati, dei costi del rilevato e dei trasporti. Il Consiglio di Stato ha disposto una verificazione tecnica e un supplemento di verificazione. L’organismo verificatore ha ritenuto sostenibile la sottostima della voce PA_MM.A05.002.001, rilevando che il maggiore costo, pari a euro 42.653,80, era coperto dall’utile complessivo dichiarato, pari a euro 296.657,46.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale di Unistrade e l’appello incidentale della Regione Toscana, respingendo l’appello incidentale di Esseti, e ha riformato la sentenza del TAR respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto che l’offerta tecnica di Unistrade fosse rimasta immutata e prevedesse il trattamento del materiale di scavo in un impianto autorizzato esterno al cantiere. Il riferimento al frantoio mobile nei giustificativi non costituiva una proposta alternativa né una modifica dell’offerta, ma un parametro utilizzato per l’analisi dei costi; ciò risultava confermato anche dal decreto regionale di riammissione, che aveva escluso l’utilizzo del frantoio mobile nell’offerta tecnica. Quanto all’anomalia, il giudice ha ribadito che la verifica riguarda la sostenibilità complessiva dell’offerta ai fini della corretta esecuzione dell’appalto e non la ricerca parcellizzata di inesattezze nelle singole voci. Il giudizio amministrativo di non anomalia esprime discrezionalità tecnica ed è sindacabile soltanto per manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza. La verificazione, integrata dal supplemento istruttorio, aveva confermato la sostenibilità della voce contestata in rapporto all’utile complessivo e non era stata efficacemente smentita dalla consulenza tecnica di parte. Non è stata quindi ravvisata l’inattendibilità complessiva dell’offerta né un vizio della valutazione del RUP. È stata ritenuta infondata la censura sull’utilizzo del preventivo CON.CAVE, poiché la stazione appaltante ne disponeva e l’art. 97 del d.lgs. 50/2016 non vieta l’utilizzo di documentazione acquisita nel corso del contenzioso, richiedendo soltanto la spiegazione dei prezzi o dei costi su richiesta della stazione appaltante. È stata inoltre respinta la censura relativa all’incompletezza dei giustificativi, poiché Unistrade aveva prodotto la conferma di CON.CAVE circa le condizioni commerciali, inclusa la fornitura franco cantiere e l’assunzione dei costi di trasporto e trattamento. Il motivo relativo all’erroneità del prezzo di euro 3,50/mc è stato dichiarato inammissibile perché attinente al thema decidendum già definito dalla sentenza di primo grado. Le spese del doppio grado sono state compensate, mentre le spese della verificazione, liquidate in euro 10.333,86, sono state poste a carico del RTI Esseti, con rimborso al RTI Unistrade di quanto eventualmente anticipato.

Norme richiamate

• art. 97 d.lgs. 50/2016

  La stazione appaltante richiede all'operatore economico di spiegare il prezzo o i costi proposti nelle offerte.

  La verifica dell’anomalia deve essere condotta sulla sostenibilità complessiva dell’offerta; la norma non vieta l’utilizzo, nel procedimento di verifica, di documentazione acquisita dalla stazione appaltante nel corso del contenzioso, purché siano richieste e valutate le spiegazioni sui prezzi e sui costi.

Massime di principio

• La verifica dell’anomalia dell’offerta ha ad oggetto la sostenibilità economica complessiva dell’offerta e la sua attendibilità ai fini della corretta esecuzione dell’appalto; non richiede che ogni singola voce di prezzo sia isolatamente congrua, se gli eventuali maggiori costi risultano compensati dall’equilibrio economico complessivo e dall’utile dichiarato.
• Il giudizio amministrativo di anomalia o non anomalia costituisce espressione di discrezionalità tecnica e può essere censurato soltanto in presenza di manifesta e macroscopica erroneità, irragionevolezza, incoerenza o inattendibilità; il giudice non può sostituire alla valutazione della stazione appaltante una propria diversa valutazione economica.
• La presentazione, nei giustificativi dell’anomalia, di un’analisi dei costi che utilizzi parametri riferiti a una modalità lavorativa diversa da quella descritta nell’offerta tecnica non integra modifica dell’offerta quando tale analisi sia impiegata esclusivamente per dimostrare la compensazione tra le voci di costo e risulti che l’esecuzione dell’appalto resta vincolata alla soluzione originariamente offerta.
• L’esclusione per anomalia è legittima soltanto quando le giustificazioni evidenzino l’inattendibilità complessiva dell’offerta rispetto alla corretta esecuzione dell’appalto, non quando sia dimostrata soltanto la sottostima di una singola voce, compensabile con l’utile complessivo della commessa.
• La verificazione tecnica disposta nel processo amministrativo può fondare la decisione quando sia svolta con adeguate competenze e le parti abbiano avuto la possibilità di prendere posizione sulla relazione; il contraddittorio può essere assicurato mediante il deposito e la contestazione degli esiti della verificazione, anche in assenza di una specifica disciplina procedimentale del contraddittorio durante le operazioni.

Come è indicizzato