Sentenza n. 1372/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la variante urbanistica che ha introdotto, all’interno della categoria funzionale residenziale, l’uso per "residenza temporanea", comprendente locazioni turistiche brevi e strutture ricettive extra-alberghiere, vietandone i nuovi insediamenti nel nucleo storico UNESCO di Firenze. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, degli artt. 98 e 99 l.r. Toscana n. 65/2014, degli artt. 41 e 144 l.r. Toscana n. 61/2024 e di altre disposizioni, sostenendo che il Comune avesse creato una nuova destinazione d’uso priva di base normativa, perseguito finalità sviate e violato la disciplina transitoria regionale. Con il secondo motivo hanno dedotto violazione degli artt. 3 e 41 Cost. e dell’art. 3 l. 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza, sproporzione e mancato bilanciamento degli interessi, contestando l’assimilazione tra locazioni turistiche brevi e attività ricettive extra-alberghiere e l’idoneità del divieto a perseguire gli obiettivi dichiarati. Con il terzo motivo hanno censurato il ricorso alla procedura semplificata di approvazione della variante e l’omessa sottoposizione della stessa a VAS, lamentando l’illegittimo riutilizzo della precedente verifica di assoggettabilità e la modifica dei perimetri del territorio urbanizzato e dell’area UNESCO. Con il quarto motivo hanno dedotto l’uso distorto dell’art. 81 del regolamento del Consiglio comunale sul coordinamento tecnico, ritenendo che esso fosse stato utilizzato per inserire nella versione consolidata del Piano Operativo modifiche sostanziali senza le garanzie partecipative proprie del procedimento urbanistico.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo assorbite le eccezioni comunali di inammissibilità per ricorso collettivo e carenza di interesse. Ha giudicato infondati i primi due motivi: l’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 e l’art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014 consentono ai Comuni di articolare gli usi all’interno della categoria residenziale e di fissare condizioni, limitazioni e, in casi determinati, divieti al mutamento o all’insediamento di specifici usi. La variante non ha creato una nuova categoria funzionale, ma ha individuato una particolare articolazione della residenza, denominata "residenza temporanea", caratterizzata da peculiari effetti urbanistici. Il divieto è stato ritenuto specifico, territorialmente circoscritto al nucleo storico UNESCO, riferito ai soli nuovi insediamenti e temporalmente limitato alla vigenza del Piano Operativo. La misura è stata reputata adeguatamente motivata dai dati sull’overtourism, sulla gentrificazione, sulla riduzione degli alloggi destinati alla locazione stabile, sull’incremento dei canoni e sull’incidenza sui servizi e sull’identità del centro storico. Il giudice ha escluso la violazione degli artt. 41 e 42 Cost., ravvisando un effetto conformativo della proprietà giustificato dalla funzione sociale, e ha ritenuto non discriminatorio il diverso trattamento rispetto alle locazioni di lunga durata, alle attività alberghiere e alle altre zone cittadine. Le scelte urbanistiche sono state ricondotte all’ampia discrezionalità comunale, non sindacabile in assenza di manifesta illogicità, arbitrarietà, travisamento o irragionevolezza. È stata inoltre riconosciuta la differenza urbanistica tra residenza stabile e residenza temporanea, anche in rapporto agli standard urbanistici e ai servizi destinati alla popolazione stanziale. Il terzo motivo è stato respinto: la variante riguarda previsioni interne al territorio urbanizzato e rientra quindi nella procedura semplificata prevista dall’art. 30, comma 2, l.r. Toscana n. 65/2014. La verifica di assoggettabilità a VAS già svolta per la variante di identico contenuto al previgente regolamento urbanistico è stata ritenuta utilizzabile, sulla base dell’art. 12, comma 6, d.lgs. 152/2006 e della normativa regionale, poiché adeguatamente motivata e riferita a dati e perimetri già esistenti al momento della verifica. Il quarto motivo è stato respinto perché formalistico e privo dell’allegazione di un concreto pregiudizio alle garanzie partecipative: il coordinamento tecnico aveva aggiornato i riferimenti normativi e la variante era stata comunque sottoposta alla pubblicazione e alla fase delle osservazioni. Spese compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  La disposizione attribuisce agli strumenti urbanistici comunali il potere di fissare specifiche condizioni al mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale, comprese, in presenza di esigenze territoriali motivate, limitazioni e divieti specifici.

• art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014

  Gli strumenti di pianificazione urbanistica comunali [...] possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare.

  La normativa regionale conferma il potere comunale di disciplinare autonomamente gli usi e i mutamenti di destinazione d’uso, anche mediante articolazioni interne alle categorie funzionali.

• art. 41 l.r. Toscana n. 61/2024

  L’esercizio delle attività [...] è consentito esclusivamente in immobili e unità immobiliari aventi, ai fini urbanistici, destinazione d’uso turistico-ricettiva.

  La disposizione disciplina la destinazione urbanistica delle strutture ricettive extra-alberghiere, senza escludere il concorrente potere comunale di regolazione urbanistica degli insediamenti nel periodo transitorio.

• art. 144, comma 3, l.r. Toscana n. 61/2024

  Le disposizioni di cui all’articolo 41, comma 3, si applicano a far data dal 1° luglio 2026. Fino a tale data le abitazioni [...] possono avere [...] sia destinazione d’uso residenziale sia turistico-ricettiva.

  La disciplina transitoria non impedisce al Comune di introdurre, sul piano urbanistico, condizioni per i nuovi insediamenti di residenza temporanea nel centro storico.

• art. 30 l.r. Toscana n. 65/2014

  Sono definite varianti semplificate al piano operativo le varianti che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato.

  La variante, riguardando usi e condizioni insediative all’interno del territorio urbanizzato, può essere approvata secondo la procedura semplificata.

• art. 12, comma 6, d.lgs. 152/2006

  La verifica di assoggettabilità a VAS ovvero la VAS relative a modifiche a piani e programmi [...] si limita ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati.

  La verifica ambientale relativa a una modifica di uno strumento già sottoposto a valutazione può concentrarsi sugli effetti nuovi o non precedentemente considerati.

• art. 95, comma 1, l.r. Toscana n. 65/2014

  La limitazione introdotta dalla variante è temporalmente circoscritta alla durata quinquennale del Piano Operativo.

• art. 32 l.r. Toscana n. 65/2014

  La pubblicazione dell’avviso di adozione e la presentazione delle osservazioni hanno assicurato le garanzie partecipative degli interessati.

• art. 42 Cost.

  Le limitazioni urbanistiche incidenti sul godimento della proprietà sono ammissibili quando producono effetti conformativi funzionali alla funzione sociale della proprietà.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica può essere indirettamente conformata da discipline urbanistiche dirette alla tutela di interessi pubblici diversi dalla regolazione del mercato.

Massime di principio

• Gli strumenti urbanistici comunali possono articolare, all’interno della categoria funzionale residenziale, usi differenti quando tali usi presentino peculiari caratteristiche e impatti urbanistici, senza che ciò comporti la creazione di una nuova categoria funzionale.
• La facoltà comunale di fissare specifiche condizioni al mutamento o all’insediamento di destinazioni d’uso può tradursi anche in un divieto circoscritto, purché la misura sia riferita a una determinata area, a specifiche tipologie d’uso, sia temporalmente delimitata, oggettiva e non discriminatoria e sia sorretta da adeguata motivazione.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto in presenza di errori di fatto, travisamento, manifesta illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza; non spetta al giudice sostituire la propria valutazione di opportunità a quella dell’amministrazione.
• La differenza tra residenza stabile e residenza temporanea per finalità turistiche può assumere rilievo urbanistico, poiché i relativi impatti sulla popolazione, sui servizi, sugli standard urbanistici e sul tessuto commerciale e sociale non sono necessariamente equivalenti.
• Una variante al piano operativo che disciplina usi e condizioni insediative interne al perimetro del territorio urbanizzato rientra nella procedura semplificata prevista dalla normativa regionale, se non introduce le specifiche previsioni escluse dalla procedura semplificata.
• La verifica di assoggettabilità a VAS già svolta per una variante di contenuto identico può essere richiamata nel successivo procedimento relativo a un diverso strumento urbanistico, quando la verifica abbia esaminato gli effetti ambientali rilevanti e non siano intervenute sopravvenienze sostanziali rispetto ai dati e ai perimetri considerati.

Come è indicizzato