Sentenza n. 1618/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la sanzione pecuniaria irrogata per la mancata esecuzione dell’ordine di demolizione relativo a un manufatto abitativo abusivo. Ha dedotto: violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, del giusto procedimento e del giudicato formatosi su una precedente sentenza del TAR, sostenendo che la pronuncia, dichiarativa dell’improcedibilità per il rigetto delle domande di condono, avrebbe comportato la caducazione dell’ordine di demolizione e imposto al Comune di rinnovare il procedimento; carenza dei presupposti e violazione degli artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001, poiché l’ordine originario richiamava formalmente l’art. 27 anziché l’art. 31; nullità dell’ordine e della sanzione per l’esistenza di un sequestro penale sulle opere, che avrebbe reso impossibile l’ottemperanza; omesso accertamento formale dell’inottemperanza; violazione dei principi di legalità e colpevolezza e degli artt. 6 e 7 CEDU e dell’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, assumendo l’estraneità della ricorrente alla realizzazione dell’abuso; violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto che le opere, consistenti in interventi di nuova costruzione eseguiti senza titolo in area sottoposta a vincolo paesaggistico e idrogeologico e non consentiti dal piano territoriale paesistico, fossero palesemente non condonabili ai sensi dell’art. 32, comma 26, lett. d), d.l. 269/2003, convertito nella l. 326/2003. La precedente sentenza del TAR aveva natura meramente processuale, sicché non aveva formato un giudicato sostanziale idoneo a conformare la successiva attività amministrativa; la pendenza delle domande di condono non impediva quindi l’attività repressiva. Il richiamo all’art. 27 anziché all’art. 31 d.P.R. 380/2001 è stato considerato un vizio meramente formale, poiché dalle premesse emergeva chiaramente l’esercizio del potere vincolato di repressione di opere eseguite in assenza di permesso di costruire. Il sequestro penale non incide sulla validità dell’ordine di demolizione: può incidere temporaneamente sulla sua esecutività, ma non rende impossibile o nullo il comando; spettava inoltre alla ricorrente provare la perdurante efficacia del sequestro al momento dell’irrogazione della sanzione. L’accertamento dell’inottemperanza risultava dal sopralluogo indicato nel provvedimento. La sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 non richiede la responsabilità del proprietario nella realizzazione dell’abuso, essendo sufficiente la sua inerzia, dopo avere avuto conoscenza dell’ordine, rispetto alla rimozione dell’abuso. Non era necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di attività vincolata e risultando palese che il procedimento non avrebbe potuto avere esito diverso. Il Comune non si era costituito e non sono state liquidate spese.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’art. 31, comma 4-bis, prevede la sanzione amministrativa pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione.

  La sanzione colpisce la mancata rimozione dell’abuso e non necessariamente la responsabilità nella sua realizzazione; può essere applicata anche al proprietario incolpevole che, conoscendo l’ordine, rimanga inerte.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Il richiamo a tale disposizione nell’ordine di demolizione è stato ritenuto formalmente errato ma non invalidante, poiché il potere concretamente esercitato era quello vincolato previsto dall’art. 31 per opere di nuova costruzione senza permesso di costruire.

• art. 32, comma 26, lett. d), d.l. 269/2003, convertito nella l. 326/2003

  Non sono sanabili le opere realizzate su immobili soggetti a vincoli idrogeologici, ambientali e paesistici, in assenza o difformità del titolo edilizio e non conformi agli strumenti urbanistici.

  La non condonabilità palese delle opere, nuove costruzioni abusive in area vincolata e non conformi alla pianificazione, consente di proseguire l’attività repressiva senza che la pendenza della domanda di condono costituisca ostacolo.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Non ricorre la nullità dell’ordine di demolizione o della sanzione, poiché né il riferimento normativo formale, né il sequestro penale, né la precedente pronuncia processuale hanno determinato un difetto assoluto degli elementi o dei presupposti del provvedimento.

• art. 7 l. 241/1990

  L’omessa comunicazione di avvio non determina l’annullamento della sanzione quando l’attività è vincolata e risulta palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La natura vincolata della sanzione e l’irrilevanza concreta della partecipazione escludono l’annullabilità per omessa comunicazione di avvio.

• art. 85 disposizioni di attuazione del codice di procedura penale

  In presenza di sequestro penale, il destinatario dell’ordine di demolizione può chiedere al giudice penale il dissequestro per poter ottemperare; il sequestro incide temporaneamente sull’esecutività, non sulla validità dell’ordine.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 ha funzione coercitiva indiretta e sanziona l’inottemperanza all’ordine di demolizione, non la realizzazione dell’abuso; pertanto può essere applicata anche al proprietario estraneo alla costruzione, purché abbia conoscenza dell’ordine e sia rimasto inerte pur avendo la possibilità materiale e giuridica di adempiere.
• Una precedente pronuncia giurisdizionale di improcedibilità per sopravvenuto rigetto della domanda di condono, avente contenuto meramente processuale, non forma un giudicato sostanziale idoneo a conformare la successiva attività repressiva dell’amministrazione.
• Il richiamo formale a una disposizione diversa da quella correttamente applicabile non invalida un ordine di demolizione quando dal contenuto complessivo dell’atto risulti inequivocabilmente esercitato il potere repressivo vincolato previsto per opere di nuova costruzione eseguite senza permesso di costruire.
• Il sequestro penale di un’opera abusiva non incide sulla validità dell’ordine amministrativo di demolizione, ma può sospenderne temporaneamente l’esecutività; cessato il sequestro, l’ordine torna automaticamente eseguibile senza necessità di rinnovare il potere repressivo.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’annullamento della sanzione pecuniaria edilizia quando l’attività amministrativa è vincolata e risulta dimostrato che la partecipazione dell’interessato non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

Come è indicizzato