Sentenza n. 2822/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

L’Autorità Idrica Pugliese ha impugnato la deliberazione sanzionatoria di ARERA deducendo cinque motivi. Con il primo ha contestato la violazione dei termini perentori di conclusione del procedimento sanzionatorio: il procedimento era stato avviato nel 2017, mentre il provvedimento finale era stato adottato nel settembre 2022, oltre il termine complessivo di 220 giorni previsto dal Regolamento Sanzioni ARERA e dalla delibera di avvio, anche considerando i periodi di sospensione e proroga. Con il secondo motivo ha contestato gli addebiti relativi alla validazione, ai fini della tariffa MTI-2, di incrementi di costo riferiti all’assunzione di nuovi tratti di rete fognaria, sostenendo che ARERA non avrebbe considerato successive rettifiche tariffarie e avrebbe valutato irragionevolmente la documentazione relativa alla provincia di Lecce rispetto ad altri ambiti. Con il terzo motivo ha contestato le violazioni relative alla Carta dei Servizi del gestore, riguardanti l’assenza di alcuni indicatori, il computo dei tempi per lavori complessi e gli orari di apertura degli sportelli, deducendo l’avvenuto adeguamento o la pendenza di un’istanza di deroga. Con il quarto motivo ha negato la sussistenza del potere sanzionatorio di ARERA nei confronti degli enti d’ambito, sostenendo che i destinatari dei poteri ispettivi e sanzionatori fossero esclusivamente i gestori del servizio idrico. Con il quinto motivo ha contestato la quantificazione della sanzione, sostenendo che ARERA avesse erroneamente determinato i ricavi di riferimento e non avesse applicato la riduzione prevista dal Regolamento Sanzioni in caso di eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione prima dell’avvio del procedimento.

La decisione

Il TAR ha accolto il primo motivo e ha annullato integralmente la deliberazione sanzionatoria. Il giudice ha ricostruito il procedimento sanzionatorio ARERA in tre fasi e ha rilevato che il Regolamento Sanzioni, applicabile ratione temporis, prevedeva un termine complessivo di 220 giorni dalla comunicazione dell’avvio del procedimento per l’adozione del provvedimento finale, soggetto soltanto alle sospensioni e proroghe espressamente previste. Il termine è stato qualificato come perentorio, sia perché riferito a un procedimento sanzionatorio, sia perché autoimposto dall’Autorità quale termine ragionevole e prevedibile di definizione del procedimento. Nel caso concreto il provvedimento finale è stato adottato 1.867 giorni dopo l’avvio, cioè oltre cinque anni dopo, anche computando il periodo di sospensione collegato all’audizione. Il superamento del termine ha comportato l’illegittimità del provvedimento, senza necessità di verificare ulteriormente un concreto pregiudizio alle prerogative difensive, poiché la violazione dell’auto-vincolo temporale è stata ritenuta di per sé lesiva. Il TAR ha inoltre osservato che il protrarsi per oltre cinque anni del procedimento configura comunque una violazione del diritto di difesa, essendo l’efficacia della difesa collegata alla prossimità temporale tra contestazione e procedimento. Gli ulteriori quattro motivi sono stati dichiarati assorbiti, poiché il loro eventuale accoglimento non avrebbe attribuito alla ricorrente un’utilità ulteriore. ARERA è stata condannata al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in 3.000 euro oltre accessori, spese generali e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 45, commi 5 e 6, d.lgs. 93/2011

  Il termine per la notifica degli estremi della violazione agli interessati è di 180 giorni; l’Autorità disciplina con proprio regolamento i procedimenti sanzionatori di sua competenza.

  La norma costituisce la base legislativa per la disciplina regolamentare dei procedimenti sanzionatori ARERA e per la garanzia della piena conoscenza degli atti e del contraddittorio.

• art. 2, comma 20, lettera c), l. 481/1995

  Attribuisce ad ARERA il potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie; la delibera impugnata è stata adottata sulla base di tale disposizione.

• art. 3 dell’Allegato A alla deliberazione ARERA n. 243/2012/E/com

  Durante l’attività pre-istruttoria gli Uffici acquisiscono ogni elemento necessario per un eventuale avvio di procedimento sanzionatorio.

  Disciplina la fase pre-istruttoria del procedimento sanzionatorio.

• art. 4 dell’Allegato A alla deliberazione ARERA n. 243/2012/E/com

  Il Direttore della Direzione Sanzioni e Impegni avvia il procedimento quando ravvisa gli estremi di un possibile intervento sanzionatorio.

  Disciplina l’avvio della fase istruttoria e la comunicazione ai destinatari del provvedimento finale.

• art. 4-bis dell’Allegato A alla deliberazione ARERA n. 243/2012/E/com

  Il termine di conclusione del procedimento è fissato in 220 giorni; il termine può essere sospeso o prorogato nei casi previsti dal regolamento.

  Il termine complessivo di 220 giorni dalla comunicazione di avvio, salvo sospensioni e proroghe regolamentari, è stato qualificato dal TAR come perentorio e vincolante per ARERA.

• art. 22 dell’Allegato A alla deliberazione ARERA n. 243/2012/E/com

  Entro il termine di cui all’articolo 4-bis, comma 1, il Collegio adotta il provvedimento finale.

  Impone l’adozione del provvedimento finale entro il termine regolamentare di conclusione del procedimento.

• art. 7, comma 1, deliberazione ARERA n. 664/2015/R/idr

  Disposizione della regolazione tariffaria posta da ARERA a fondamento di uno degli addebiti sanzionatori; il TAR non ne ha esaminato la violazione per effetto dell’assorbimento del relativo motivo.

• art. 29, comma 1, MTI-2

  Disposizione del metodo tariffario idrico posta a fondamento degli addebiti relativi alla validazione degli incrementi di costo; la questione è rimasta assorbita.

• punto 6.i deliberazione ARERA n. 790/2016/R/idr

  Disposizione richiamata nella contestazione sanzionatoria; il TAR non ne ha esaminato l’applicazione nel merito.

• artt. 4, comma 1, 8, 19, 52, comma 3, 67, comma 1, e 68, comma 1, RQSII

  Disposizioni relative agli standard della Carta dei Servizi e agli orari e tempi di esecuzione delle prestazioni; le censure concernenti tali disposizioni sono state assorbite.

• art. 26 c.p.a.

  Richiamato quale fondamento della condanna alle spese di giudizio.

• art. 91 c.p.c.

  Richiamato, unitamente all’art. 26 c.p.a., per la regolazione delle spese secondo il principio di soccombenza.

Massime di principio

• Nei procedimenti amministrativi sanzionatori delle Autorità indipendenti, il termine per la conclusione del procedimento previsto dal regolamento dell’Autorità e richiamato nella comunicazione di avvio ha natura perentoria quando costituisce il termine ragionevole e autoimposto entro il quale deve essere adottato il provvedimento finale.
• Il superamento del termine perentorio di conclusione di un procedimento sanzionatorio determina l’illegittimità del provvedimento finale, senza che sia necessario dimostrare un ulteriore concreto pregiudizio alle facoltà difensive dell’incolpato, quando l’illegittimità deriva dalla violazione dell’auto-vincolo temporale imposto dall’Autorità.
• La fissazione di un termine certo, chiaro e prevedibile per l’esercizio del potere sanzionatorio è funzionale alla certezza del diritto, alla tempestiva definizione della posizione dell’interessato e alla tutela dell’affidamento circa la durata del procedimento.
• In un procedimento sanzionatorio protrattosi per un periodo irragionevolmente lungo, il decorso del tempo può configurare di per sé una lesione del diritto di difesa, poiché la difesa è tanto più efficace quanto più ravvicinata temporalmente alla contestazione dell’illecito.
• L’accoglimento di una censura che determina l’illegittimità radicale del provvedimento sanzionatorio consente di assorbire gli ulteriori motivi quando il loro eventuale accoglimento non potrebbe attribuire al ricorrente un’utilità maggiore.

Come è indicizzato