Sentenza n. 1193/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'impresa aveva presentato nel 2016 sette RVC relative a interventi di installazione di collettori solari per la produzione di acqua calda sanitaria, successivamente accolte dal GSE. Nel 2018 il GSE aveva avviato un procedimento di annullamento d'ufficio, chiedendo documentazione ulteriore, tra cui autodichiarazioni e documenti dei clienti, prove della prima attivazione, fatture, documentazione relativa agli obblighi di integrazione delle fonti rinnovabili e chiarimenti sui recapiti telefonici. Dopo una proroga, l'impresa aveva prodotto solo parte della documentazione e il GSE aveva annullato le RVC, chiedendo la restituzione degli incentivi. In primo grado erano stati dedotti, tra gli altri, la violazione dei principi di legalità, collaborazione, buona fede, legittimo affidamento e giusto procedimento, l'illegittimità della richiesta di documentazione non prevista dalla disciplina applicabile, nonché difetto di istruttoria, carenza di motivazione, illogicità e sviamento. Era stata proposta anche domanda risarcitoria. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello l'impresa ha censurato il potere di controllo del GSE, la motivazione della sentenza e del provvedimento, il diniego di ulteriore proroga, la richiesta di documentazione non prevista dal d.m. 28 dicembre 2012, la violazione dell'affidamento e della buona fede e la necessità della liberatoria dei clienti finali, riproponendo la domanda di risarcimento. Il GSE ha eccepito, tra l'altro, la novità e la genericità di alcuni motivi e della domanda risarcitoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello nei limiti indicati in motivazione e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado annullando i provvedimenti impugnati. La questione assorbente è stata individuata nell'illegittimità della richiesta di documentazione non prescritta dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle RVC. Il GSE dispone del potere di svolgere controlli e chiedere integrazioni documentali utili ad accertare i presupposti degli incentivi, ma tale potere deve essere esercitato secondo la disciplina ratione temporis applicabile, in contraddittorio, in modo proporzionato e con riferimento ai singoli progetti o alle singole richieste, senza trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull'attività dell'operatore. Per le RVC presentate nel 2016 trovava applicazione il d.m. 28 dicembre 2012, non il successivo d.m. 11 gennaio 2017. Il primo consentiva l'annullamento dei certificati in presenza di modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, incidenti sulla quantificazione o sull'erogazione degli incentivi; non legittimava invece la decadenza per la mera mancata produzione di documenti non previsti e non obbligatori, destinati soltanto a confermare l'attendibilità di dichiarazioni non contestate come false o non veritiere. Il TAR non aveva esaminato adeguatamente la specifica censura relativa alla diversa disciplina temporale e alla documentazione richiesta, sicché era infondata l'eccezione di inammissibilità dell'appello: la riproposizione di motivi non esaminati non deve essere una trascrizione pedissequa, potendo essere anche sintetica, purché specifica. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. La domanda risarcitoria è stata respinta per assoluta genericità: l'impresa non aveva allegato in modo sufficientemente determinato l'evento dannoso, i fatti costitutivi dell'illecito, il nesso causale e le conseguenze pregiudizievoli. L'onere di allegazione dell'evento dannoso deve essere assolto nell'atto introduttivo, che deve essere completo e autosufficiente; esso è distinto dal successivo onere della prova e non può essere sostituito dal rinvio a documenti esterni. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Impone all'amministrazione di agire secondo collaborazione e buona fede; il principio opera anche nell'esercizio dei poteri di controllo sugli incentivi.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE [...] esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi [...]. Nel caso in cui siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l'erogazione degli incentivi, il GSE dispone l'annullamento dei certificati imputabili all'irregolarità riscontrata.

  Per le RVC presentate nel 2016, l'annullamento dei certificati presuppone modalità di esecuzione irregolari o non conformi al progetto, incidenti sulla quantificazione o sull'erogazione degli incentivi; non basta la mancata produzione di documentazione non prevista dalla disciplina applicabile.

• art. 12 d.m. 11 gennaio 2017

  Le violazioni, elusioni, inadempimenti, incongruenze da cui consegua in modo diretto e sostanziale l'indebito accesso agli incentivi costituiscono violazioni rilevanti [...].

  La disciplina del 2017, più rigorosa e riferita anche alle incongruenze documentali, non è applicabile ratione temporis alle RVC presentate anteriormente.

• art. 14 delibera AEEG EEN 9/11

  I controlli devono essere puntuali, riferiti a progetti o richieste individuati, svolti nel rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza, proporzionalità, equità e contraddittorio; l'obbligo di conservazione documentale non consente di pretendere documenti non previsti dalla normativa.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di controllo e le conseguenti misure sugli incentivi, da esercitare secondo la disciplina applicabile e nei limiti dei relativi presupposti.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L'appello deve contenere specifiche censure contro i capi della sentenza e la riproposizione dei motivi non esaminati; quest'ultima può essere formulata anche sinteticamente e non richiede la trascrizione pedissequa dei motivi originari.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Vieta la proposizione di domande e motivi nuovi in appello; nel caso concreto, tuttavia, la censura sulla documentazione non prevista era già stata dedotta in primo grado.

• art. 40 c.p.a.

  La domanda risarcitoria deve esporre i fatti costitutivi della pretesa, compreso l'evento dannoso, in modo completo e sufficientemente determinato.

• art. 2043 c.c.

  Chi agisce per il risarcimento deve allegare e provare condotta illecita, evento dannoso, elemento soggettivo e nesso causale.

• art. 2697 c.c.

  Nell'azione risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo opera pienamente il principio dispositivo: il ricorrente deve allegare e provare gli elementi costitutivi dell'illecito, senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento.

• art. 1223 c.c.

  Le conseguenze risarcibili devono essere rappresentate come pregiudizi immediati e diretti della condotta lesiva; una domanda generica non consente di verificare la dinamica causale.

Massime di principio

• Il potere del GSE di controllare i presupposti per l'erogazione di incentivi e di richiedere integrazioni documentali deve essere esercitato sulla base della disciplina vigente al momento della presentazione della richiesta, senza applicazione retroattiva di una normativa successiva più gravosa.
• Per le richieste di certificazione soggette al d.m. 28 dicembre 2012, la decadenza o l'annullamento degli incentivi non possono fondarsi sulla sola mancata produzione di documenti non prescritti dalla normativa applicabile, se non siano state accertate falsità, non veridicità delle dichiarazioni, irregolarità esecutive o carenze sostanziali incidenti sul diritto all'incentivo.
• I controlli sugli incentivi devono essere puntuali, proporzionati, svolti in contraddittorio e riferiti ai singoli progetti o alle singole richieste, anche quando effettuati a campione; non possono trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull'intera attività dell'operatore economico.
• La riproposizione in appello di motivi di primo grado non esaminati dal giudice può essere effettuata anche mediante una formulazione diversa e sintetica, purché consenta di individuare la censura e di contestare adeguatamente la decisione impugnata; non è necessaria la trascrizione pedissequa del motivo originario.
• Nell'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo il ricorrente deve allegare già nell'atto introduttivo, in modo completo e autosufficiente, l'evento dannoso e gli altri elementi costitutivi dell'illecito; la successiva prova presuppone fatti già specificamente dedotti e non può supplire alla loro omessa o generica allegazione.

Come è indicizzato