Sentenza n. 535/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L’appellante ha dedotto un unico motivo, contestando la statuizione del TAR secondo cui la mancata impugnazione della nota comunale del 14 marzo 2023 avrebbe violato il dovere di cooperazione e di correttezza, interrompendo il nesso causale e rendendo non risarcibile il danno evitabile. Ha sostenuto che, alla luce dei rapporti intercorsi con il Comune dal 2006 al 2023, del lungo contenzioso e del comportamento ritenuto almeno ostruzionistico dell’amministrazione, non fosse esigibile l’avvio dell’ennesimo ricorso, anche perché aveva successivamente ceduto il compendio immobiliare. Ha inoltre dedotto l’illiceità del comportamento comunale, ritenendo tardivo l’intervento sulla DIA rispetto al termine di trenta giorni previsto dall’art. 19, comma 6-bis, l. 241/1990, la negligenza degli uffici e un danno patrimoniale quantificato nella differenza tra il valore dell’area con titolo edilizio e il prezzo effettivo di vendita. Il CGARS ha esaminato la domanda sotto il profilo della responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione, rilevando la mancata impugnazione della nota del 14 marzo 2023 e l’assenza di prova della spettanza del bene della vita, del danno, del nesso causale e della colpa dell’amministrazione.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Collegio ha ritenuto non necessario esaminare le eccezioni preliminari relative al divieto di bis in idem, alla tardività dell’azione risarcitoria e all’interesse ad agire, perché la domanda era comunque infondata nel merito. Ha confermato che la responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione ha natura extracontrattuale e richiede la prova di tutti gli elementi dell’illecito ex art. 2043 c.c.: condotta illegittima e colpevole, lesione ingiusta di una situazione soggettiva, spettanza del bene della vita, danno e nesso causale. Il risarcimento non consegue automaticamente all’illegittimità o all’annullamento di un provvedimento. Nel caso concreto l’appellante non aveva impugnato la nota che aveva dichiarato inammissibile la DIA, impugnazione comunque tardiva secondo quanto rilevato dal Collegio, e non aveva dimostrato, con giudizio prognostico, la spettanza definitiva e ragionevolmente certa del bene della vita consistente nella realizzazione dell’iniziativa edilizia. La libera scelta di vendere il compendio immobiliare non dimostrava inoltre che il danno patrimoniale fosse stato causato in modo immediato e diretto dalla condotta comunale. Il Collegio ha altresì condiviso il rilievo del TAR secondo cui la mancata attivazione della tutela impugnatoria, astrattamente idonea a evitare il danno, può incidere sul nesso causale e sulla risarcibilità del danno evitabile; tuttavia ha fondato il rigetto anche e soprattutto sull’assenza di prova degli elementi costitutivi della responsabilità. Spese di giudizio compensate.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblicistica è ricondotta alla responsabilità extracontrattuale e richiede la prova della condotta illecita, dell’ingiustizia del danno, del nesso causale e del dolo o della colpa.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul danneggiato l’onere di allegare e provare tutti gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria, inclusi danno, ammontare, ingiustizia, nesso causale e dolo o colpa.

• art. 7, comma 4, c.p.a.

  Il risarcimento per lesione di interessi legittimi presuppone la prova dell’ingiustizia del danno e della lesione di un bene della vita spettante al privato.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria contro la pubblica amministrazione è esaminata secondo i presupposti e i limiti propri dell’azione di risarcimento per lesione di interessi legittimi; nel testo è richiamato anche il termine di proposizione, la cui eventuale tardività non è stata esaminata perché la domanda è stata respinta nel merito.

• art. 19, comma 6-bis, l. 241/1990

  La norma è stata invocata dall’appellante per sostenere la tardività dell’intervento comunale sulla DIA e quindi l’illegittimità della nota dichiarativa di inammissibilità; tale questione non è stata accolta come fondamento del risarcimento, anche perché la nota non era stata tempestivamente impugnata.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  La mancata attivazione di una tutela specifica, non comparativamente complessa e plausibilmente idonea a evitare il danno, integra violazione dell’obbligo di cooperazione e impedisce il risarcimento del danno evitabile.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblicistica ha natura extracontrattuale e richiede la prova di tutti gli elementi dell’illecito aquiliano: condotta illegittima e colpevole, lesione ingiusta, danno, nesso causale e dolo o colpa dell’amministrazione.
• La lesione di un interesse legittimo non è sufficiente, da sola, a fondare il risarcimento: il danneggiato deve dimostrare la spettanza, definitiva o ragionevolmente certa, del bene della vita cui l’interesse si riferisce, tenendo conto dell’eventuale permanenza di discrezionalità amministrativa.
• L’illegittimità di un provvedimento amministrativo, così come il suo eventuale annullamento, non determina automaticamente il diritto al risarcimento; il danneggiato deve provare l’effettività del danno, il suo ammontare e il rapporto causale immediato e diretto con la condotta amministrativa.
• Il nesso causale nella responsabilità della pubblica amministrazione deve essere accertato secondo il criterio del più probabile che non, mediante giudizio controfattuale e verifica della causalità adeguata; il nesso è escluso quando fatti autonomi rendano comunque impossibile il conseguimento del bene della vita o producano da soli l’evento lesivo.
• La mancata impugnazione tempestiva dell’atto lesivo può impedire il risarcimento del danno evitabile quando una tutela impugnatoria non comparativamente complessa, anche assistita da misure cautelari, avrebbe plausibilmente evitato in tutto o in parte il pregiudizio; tale omissione può integrare violazione dell’obbligo di cooperazione e incidere sul nesso causale ai sensi dell’art. 1227, comma 2, c.c.

Come è indicizzato