Sentenza n. 2452/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società appellante ha chiesto la riforma della sentenza di primo grado e il risarcimento dei danni asseritamente subiti dalla propria dante causa per l'acquisto, nel 2009, di un impianto televisivo analogico e per gli investimenti effettuati in vista della transizione al digitale. Secondo l'appellante, l'AGCOM avrebbe illegittimamente introdotto, con la delibera n. 475/10/CONS del 16 settembre 2010, il requisito del possesso dell'impianto o dell'esercizio della rete alla data retroattiva del 19 dicembre 2008, mentre la disciplina precedente non avrebbe previsto tale preclusione e avrebbe fatto affidamento sul principio "uno a uno" tra reti analogiche e reti digitali. Sono stati dedotti l'erronea interpretazione delle precedenti sentenze del TAR e del Consiglio di Stato, l'omessa pronuncia sulle ragioni del preteso diritto al ristoro, la violazione dell'art. 2043 c.c. e dei principi di buona fede, correttezza, legalità, imparzialità e buona amministrazione, nonché la lesione del legittimo affidamento. In via istruttoria è stata richiesta una consulenza tecnica per determinare il valore dell'impianto e il relativo bacino di copertura. Le amministrazioni appellate hanno eccepito la tardività della domanda risarcitoria ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a. e, nel merito, l'insussistenza dei presupposti della responsabilità e dell'affidamento risarcibile.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di decadenza formulata dalle amministrazioni. Ha ritenuto che il termine decadenziale di 120 giorni previsto dall'art. 30, comma 3, c.p.a. non fosse applicabile, in base alla disciplina transitoria e al principio affermato dall'Adunanza plenaria n. 6/2015, a fatti illeciti anteriori all'entrata in vigore del codice del processo amministrativo, per i quali continuava a operare il termine prescrizionale previgente. Nel merito, il Collegio ha ribadito che la tutela risarcitoria dell'affidamento incolpevole presuppone l'illegittimità dell'esercizio del potere amministrativo e la lesione di un bene della vita che il privato avrebbe avuto titolo a conseguire o conservare. Nel caso concreto, la delibera AGCOM n. 475/10/CONS, da cui l'appellante faceva derivare l'illecito, era stata ritenuta legittima, direttamente o indirettamente, dal TAR Lazio con la sentenza n. 8612/2011, dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 3104/2012 e nuovamente dal TAR Lazio con la sentenza n. 9308/2014. Pertanto mancava il presupposto dell'illegittimità della condotta amministrativa e la società non disponeva delle condizioni dell'azione risarcitoria. La sentenza di primo grado è stata confermata nel dispositivo, ma con diversa motivazione: non per infondatezza nel merito, bensì per inammissibilità dell'azione dovuta al difetto delle condizioni preliminari di legittimazione e interesse. L'appello è stato respinto; IDAI LTD è stata condannata al pagamento di 4.000 euro oltre accessori in favore del Ministero e dell'AGCOM, mentre le spese sono state compensate nei rapporti con la società dante causa non costituita.

Norme richiamate

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  termine di 120 giorni per proporre la domanda risarcitoria in caso di danno provocato da un provvedimento annullato dal giudice amministrativo

  Il termine decadenziale non si applica ai fatti illeciti anteriori all'entrata in vigore del codice del processo amministrativo, in quanto la decadenza ha natura non schiettamente processuale e la disciplina transitoria conserva il regime previgente.

• art. 2 dell'Allegato 3 al c.p.a.

  per i termini che sono in corso alla data di entrata in vigore del codice continuano a trovare applicazione le norme previgenti

  La disposizione transitoria comprende anche il passaggio da un termine sostanziale di prescrizione al nuovo termine decadenziale previsto dall'art. 30, comma 3, c.p.a.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La mancata riproposizione in appello di un'eccezione assorbita o non esaminata non impedisce, nel caso concreto, il rilievo d'ufficio della tardività, trattandosi di questione rilevabile d'ufficio.

• art. 35 c.p.a.

  Consente il rilievo d'ufficio in appello delle questioni relative alla tardività del ricorso.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede un danno ingiusto derivante da una condotta illecita; nel settore amministrativo, l'ingiustizia del danno da esercizio del potere presuppone l'illegittimità del potere e la lesione di un bene della vita spettante al privato.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di buona fede e collaborazione conformano l'attività amministrativa e possono rilevare per la tutela dell'affidamento, ma non eliminano la necessità di dimostrare l'illegittimità dell'esercizio del potere e la lesione di un bene della vita.

• art. 91 c.p.a.

  La parte soccombente è tenuta alla rifusione delle spese di lite.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiama l'applicazione al processo amministrativo delle disposizioni del codice di procedura civile in materia di spese, incluso l'art. 91 c.p.c.

• art. 15 d.lgs. 259/2003

  Costituiva la base normativa dell'autorizzazione generale alla radiodiffusione digitale invocata dalla società, ma non è stata ritenuta sufficiente a fondare il diritto all'assegnazione della frequenza.

• art. 25 d.lgs. 259/2003

  È stato richiamato dall'appellante quale base dell'autorizzazione generale formatasi per silenzio-assenso; tale titolo non ha comunque consentito di superare il requisito temporale previsto dalla disciplina di assegnazione delle frequenze.

• delibera AGCOM n. 475/10/CONS del 16 settembre 2010

  Ha fissato, per l'assegnazione dei diritti d'uso delle frequenze digitali, il requisito del possesso della rete o dell'impianto alla data del 19 dicembre 2008; la sua legittimità è stata ritenuta dal giudice amministrativo.

• delibera AGCOM n. 181/09/CONS del 7 aprile 2009

  È stata indicata come disciplina precedente, ma il giudice ha ritenuto che i criteri poi espressamente richiamati e precisati dalla delibera n. 475/10/CONS fossero legittimi e applicabili.

Massime di principio

• La domanda risarcitoria per lesione dell'affidamento incolpevole nella legittimità dell'azione amministrativa presuppone l'accertamento dell'illegittimità del potere esercitato, mediante annullamento giurisdizionale o autotutela, e la lesione di un bene della vita che il privato avrebbe avuto titolo a conseguire o conservare.
• L'affidamento non costituisce una situazione giuridica autonoma, ma un principio regolatore dei rapporti giuridici; può essere tutelato risarcitoriamente quando il comportamento dell'amministrazione abbia suscitato una ragionevole aspettativa sulla conclusione positiva del procedimento e tale aspettativa sia stata colpevolmente delusa.
• La mera adozione di un provvedimento successivamente sfavorevole o la perdita dell'utilità perseguita non fondano, di per sé, il risarcimento dell'affidamento: occorre dimostrare l'illegittimità dell'esercizio del potere e il nesso tra tale illegittimità, l'affidamento incolpevole e il danno.
• Il termine decadenziale di 120 giorni previsto dall'art. 30, comma 3, c.p.a. non si applica ai fatti illeciti anteriori all'entrata in vigore del codice del processo amministrativo; per tali fatti opera il regime previgente, in particolare il termine prescrizionale applicabile prima dell'introduzione della nuova decadenza.
• Legittimazione a ricorrere e interesse a ricorrere sono condizioni autonome dell'azione e devono essere verificate anche d'ufficio; manca la legittimazione all'azione risarcitoria quando il ricorrente non dimostri la riferibilità a un proprio bene della vita di una condotta amministrativa illegittima, risultando invece legittimo l'esercizio del potere.

Come è indicizzato