Sentenza n. 3186/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’avviso con cui il Comune di Napoli ha qualificato come abusiva l’occupazione del soprassuolo comunale determinata da viadotti autostradali e ha richiesto l’indennità COSAP 2017, applicando anche una sanzione amministrativa pecuniaria. Sono stati dedotti, tra gli altri, l’inapplicabilità del COSAP e l’assenza dei relativi presupposti, poiché l’infrastruttura autostradale era assistita da una concessione statale fondata su leggi statali e su una convenzione approvata per legge; l’erroneità dell’assunto secondo cui sarebbe stata necessaria un’ulteriore concessione comunale; l’assenza di un’occupazione abusiva e di un sacrificio dell’uso collettivo; l’illegittima protrazione della sanzione per più annualità; l’assenza di responsabilità ai sensi dell’art. 4 l. n. 689/1981; la lesione dell’affidamento; la duplicazione del canone già versato allo Stato; nonché l’erroneità delle misurazioni e dei calcoli e il difetto di motivazione sulla metodologia di misurazione. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e ha chiesto il rigetto del ricorso. La questione di giurisdizione, inizialmente definita dal TAR in senso negativo, è stata successivamente risolta in favore del giudice amministrativo dal Consiglio di Stato e dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione, in ragione dell’impugnazione anche del regolamento COSAP e della contestazione dell’esercizio autoritativo del potere comunale sull’intero rapporto concessorio.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente ribadito la giurisdizione amministrativa, conformandosi alla sentenza del Consiglio di Stato n. 928/2024 e all’ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 24345/2025. La controversia non aveva contenuto meramente patrimoniale, poiché investiva la legittimità dell’azione autoritativa comunale e la stessa conformazione del rapporto concessorio. Nel merito, il ricorso è stato accolto sulla base della censura ritenuta fondata e assorbente relativa all’inesistenza dei presupposti per qualificare come abusiva l’occupazione dei viadotti autostradali. L’art. 63 d.lgs. n. 446/1997 consente l’assoggettamento a canone delle occupazioni di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile comunale quando sia necessaria una concessione comunale. Nel caso esaminato, tuttavia, l’infrastruttura autostradale costituiva bene demaniale statale ed era utilizzata in forza di un autonomo titolo concessorio statale, fondato su leggi statali e sulla convenzione di concessione. Il Comune non disponeva quindi del potere di subordinare il mantenimento dell’infrastruttura a un’ulteriore concessione comunale. La mera sovrapposizione fisica tra il viadotto autostradale e la strada comunale non integrava una sottrazione del suolo comunale all’uso comune né un’occupazione abusiva, trattandosi della coesistenza di beni demaniali autonomi. Ne conseguiva l’illegittimità dell’accertamento, dell’indennità COSAP e della sanzione, con annullamento degli atti impugnati nei limiti dell’interesse fatto valere. Le ulteriori censure sulle misurazioni, sulla motivazione, sull’affidamento e sulla responsabilità sono state assorbite. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. n. 446/1997

  I comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell'articolo 52, prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio patrimonio indisponibile [...] sia assoggettata [...] al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa.

  Il COSAP presuppone un’occupazione di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale e la necessità di una concessione comunale; non si applica quando l’occupazione deriva da un autonomo titolo statale e il Comune non dispone del potere di autorizzarla o negarla.

• art. 5, comma 1, Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Chiunque intenda occupare suolo pubblico deve presentare regolare istanza al Comune.

  La disposizione non può imporre una concessione comunale ulteriore per un’infrastruttura autostradale già legittimata da concessione statale, quando il Comune è privo del potere di incidere sul relativo titolo.

• art. 3 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  “occupazione di suolo pubblico”: la sottrazione, sia permanente che temporanea, di suolo pubblico all'uso comune; “suolo pubblico”: il suolo e relativo soprassuolo e sottosuolo appartenente al demanio e al patrimonio indisponibile del Comune [...].

  La fisica sovrapposizione tra un bene demaniale statale e una strada comunale non equivale, di per sé, a sottrazione del suolo comunale all’uso comune né a occupazione rilevante ai fini COSAP.

• art. 17 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Le occupazioni realizzate senza la concessione comunale sono considerate abusive.

  La qualificazione di abusività opera solo quando l’occupazione richieda legittimamente una concessione comunale; non è applicabile a un’infrastruttura autostradale già assistita da titolo concessorio statale.

• art. 22 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Il canone è dovuto dal titolare della concessione di suolo pubblico.

  L’obbligo di pagamento presuppone la titolarità di una concessione comunale relativa a un’occupazione soggetta al COSAP; tale presupposto manca per l’occupazione autostradale legittimata da concessione statale.

• art. 1 l. n. 729/1961

  la costruzione e l'esercizio delle autostrade [...] sono disciplinati dalla presente legge

  La costruzione e l’esercizio delle autostrade rientrano nella disciplina statale e possono essere affidati mediante concessione fondata sulla legislazione nazionale.

• art. 2 l. n. 463/1955

  Le autostrade da costruirsi in base alla presente legge e l'ordine di precedenza della costruzione sono stabiliti con decreto del Ministro per i lavori pubblici, di concerto con il Ministro per il tesoro e con il Ministro per i trasporti.

  La pianificazione dello sviluppo autostradale nazionale e la scelta dei tracciati sono imputate al legislatore e alle autorità statali, non all’ente locale attraversato dall’infrastruttura.

• art. 8-duodecies d.l. n. 59/2008, convertito dalla l. n. 101/2008

  La convenzione statale vigente relativa alla concessione autostradale è stata approvata per legge, confermando l’autonomia e la prevalenza del titolo concessorio statale rispetto a un’ulteriore concessione comunale.

• art. 4 l. n. 689/1981

  La relativa censura è stata assorbita e non esaminata autonomamente dal TAR.

• art. 1 l. n. 241/1990

  La censura relativa all’affidamento è stata assorbita e non esaminata autonomamente dal TAR.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La censura relativa alla motivazione delle misurazioni è stata assorbita e non esaminata autonomamente dal TAR.

• art. 79 c.p.a.

  Richiamato nella precedente ordinanza di sospensione del processo, non costituisce fondamento della decisione definitiva di merito.

• art. 80 c.p.a.

  Richiamato per la prosecuzione del giudizio sospeso dopo la decisione sulla giurisdizione.

Massime di principio

• Il COSAP può essere applicato soltanto quando l’occupazione riguardi beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale e sia necessaria una concessione rilasciata dal medesimo ente; se l’occupazione deriva da un autonomo titolo concessorio statale, manca il presupposto del canone comunale.
• La realizzazione e la gestione di un’infrastruttura autostradale appartenente al demanio statale, legittimate da una concessione statale fondata su legge e convenzione approvata per legge, non richiedono un’ulteriore concessione comunale per il solo fatto che l’infrastruttura sovrasti o intersechi una strada comunale.
• La mera prossimità o sovrapposizione fisica tra beni appartenenti a demani diversi non integra, di per sé, un’occupazione abusiva né una sottrazione del bene comunale all’uso comune: si tratta della coesistenza di beni giuridicamente autonomi utilizzati in forza dei rispettivi titoli.
• La qualificazione come abusiva prevista da un regolamento comunale per le occupazioni prive di concessione comunale presuppone che l’ente locale abbia il potere di rilasciare o negare tale concessione; essa non può essere applicata quando il Comune non abbia competenza sull’infrastruttura, già assentita dallo Stato.
• Una controversia relativa a canoni o indennità rientra nella giurisdizione amministrativa, anziché in quella ordinaria, quando non abbia contenuto meramente patrimoniale ma coinvolga l’esercizio autoritativo della pubblica amministrazione e la conformazione dell’intero rapporto concessorio.

Come è indicizzato