Sentenza n. 217/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La società impugnava il diniego comunale e chiedeva il risarcimento dei danni. Con il primo motivo deduceva la nullità dell’atto perché il responsabile del procedimento e firmatario sarebbe stato condannato per peculato e, secondo la ricorrente, non avrebbe potuto mantenere l’incarico dirigenziale. Con il secondo motivo lamentava la violazione dell’art. 14-ter della legge n. 241/1990 e del principio del dissenso costruttivo, sostenendo che la Regione non avesse adeguatamente valutato il nuovo studio di incidenza ambientale né indicato modifiche progettuali idonee a superare il parere negativo. Con il terzo motivo deduceva l’irregolare svolgimento della conferenza di servizi: mancata partecipazione dei rappresentanti a tutte le sedute, superamento del termine di novanta giorni, sostanziale svolgimento in modalità asincrona e tardività del parere regionale. Con il quarto motivo contestava la violazione dell’art. 14-quater della legge n. 241/1990, sostenendo che il Comune avesse recepito acriticamente il parere regionale negativo senza valutare la prevalenza delle altre posizioni favorevoli. La società chiedeva inoltre il risarcimento di euro 665.000,00, prospettando inizialmente la lesione dell’affidamento incolpevole e, con memoria non notificata, richiamando anche il danno da ritardo ex art. 2-bis della legge n. 241/1990. Il Comune eccepiva, tra l’altro, l’inammissibilità della domanda da ritardo e contestava nel merito tutte le censure; la Regione sosteneva la tempestività e legittimità della valutazione di incidenza.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso, prescindendo dalle eccezioni preliminari per l’infondatezza nel merito. Il primo motivo è stato respinto perché la sentenza di condanna del dirigente era successiva all’adozione del diniego; inoltre, il rito abbreviato non comporta un previo rinvio a giudizio e, al momento dell’atto, non risultava attualizzata alcuna causa di rimozione o sospensione dall’incarico. Il secondo motivo è stato respinto perché la Regione aveva già indicato le criticità del progetto e le misure di mitigazione necessarie; il nuovo studio non introduceva modifiche significative, ma riproponeva sostanzialmente il progetto originario. La ricorrente non aveva allegato né provato quali fossero le novità progettuali e perché fossero idonee a superare le criticità, sicché la censura risultava anche generica e prossima all’inammissibilità. Il terzo motivo è stato respinto: la legge non impone la partecipazione di ciascun rappresentante a tutte le riunioni né prevede che l’assenza determini automaticamente l’invalidità dell’atto; le doglianze erano inoltre generiche e non dimostravano che un diverso svolgimento procedimentale avrebbe prodotto un esito diverso. Il termine di novanta giorni della conferenza simultanea è ordinatorio e il suo superamento non invalida l’atto conclusivo. La valutazione di incidenza doveva comunque concludersi con un provvedimento espresso e motivato, senza formazione del silenzio-assenso; il termine settoriale di sessanta giorni decorreva nuovamente dalla trasmissione delle integrazioni ed era stato rispettato. Il quarto motivo è stato respinto perché la V.Inc.A. negativa non è di per sé assolutamente vincolante, ma il suo superamento presuppone l’adeguamento del progetto alle misure di mitigazione e, ove permanga un’incidenza negativa, la dimostrazione dell’assenza di alternative e di motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, con misure compensative. Poiché la ricorrente non aveva adeguato il progetto né dimostrato l’idoneità delle nuove soluzioni, il Comune poteva attribuire prevalenza al dissenso regionale, anche in applicazione dei principi di prevenzione e precauzione. È stata respinta anche la domanda risarcitoria: non risultava alcun comportamento amministrativo contrario a buona fede idoneo a generare un affidamento incolpevole, poiché le criticità erano state evidenziate sin dall’inizio; inoltre, la ricorrente aveva contribuito al protrarsi del procedimento insistendo su una progettualità ritenuta inidonea e non aveva adeguatamente allegato e provato i danni. Neppure il danno da lesione dell’interesse pretensivo era risarcibile, mancando l’illegittimità dell’azione amministrativa e, comunque, la prova della spettanza del bene della vita. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori in favore di ciascuna amministrazione resistente.

Norme richiamate

• art. 14, comma 2, l. 241/1990

  Fondamento dell’indizione della conferenza di servizi decisoria.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Disciplina della conferenza semplificata in modalità asincrona, distinta dalla conferenza simultanea.

• art. 14-ter l. 241/1990

  Ciascun rappresentante esprime la posizione dell’amministrazione di appartenenza, anche indicando le modifiche progettuali eventualmente necessarie ai fini dell'assenso.

  Nella conferenza simultanea il rappresentante esprime la posizione dell’amministrazione; la mancata partecipazione a ogni singola riunione non determina di per sé l’invalidità della decisione. Il termine di novanta giorni è ordinatorio.

• art. 14-quater l. 241/1990

  La determinazione conclusiva è assunta sulla base delle posizioni prevalenti; nel caso concreto il dissenso regionale in materia ambientale poteva prevalere sulle altre posizioni.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Il richiamo al danno da ritardo contenuto per la prima volta in una memoria non notificata avrebbe introdotto una domanda nuova e sarebbe stato inammissibile; in ogni caso non è stato riconosciuto alcun danno.

• art. 5, comma 6, d.P.R. 357/1997

  Le autorità [...] effettuano la verifica stessa entro sessanta giorni dal ricevimento dello studio [...] e possono chiedere una sola volta integrazioni dello stesso ovvero possono indicare prescrizioni alle quali il proponente deve attenersi. Nel caso in cui [...] chiedano integrazioni dello studio, il termine [...] decorre nuovamente dalla data in cui le integrazioni pervengono alle autorità medesime.

  Il termine per la V.Inc.A. decorre nuovamente dalla ricezione delle integrazioni; nel caso concreto il parere regionale è stato ritenuto tempestivo.

• art. 5, commi 9 e 10, d.P.R. 357/1997

  Qualora, nonostante le conclusioni negative della valutazione di incidenza sul sito ed in mancanza di soluzioni alternative possibili, il piano o l'intervento debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico [...] le amministrazioni competenti adottano ogni misura compensativa necessaria per garantire la coerenza globale della rete «Natura 2000».

  Il superamento della valutazione negativa richiede, secondo la sequenza normativa, l’assenza di alternative, motivi imperativi di rilevante interesse pubblico e misure compensative; prima occorre comunque che il progetto sia adeguatamente mitigato.

• art. 438 c.p.p.

  Viene definito all’udienza preliminare allo stato degli atti.

  Nel rito abbreviato non vi è una fase intermedia di rinvio a giudizio; pertanto la disciplina collegata al rinvio a giudizio non risultava applicabile al dirigente prima della sentenza.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  Spetta alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni.

  La ricorrente doveva allegare e provare le modifiche progettuali e la loro idoneità a superare le criticità ambientali; la mera produzione degli studi non sostituisce l’allegazione dei fatti.

• art. 40, commi 1, lett. d), e 2, c.p.a.

  La censura deve contenere motivi specifici; allegazioni generiche circa la mancata valutazione di un nuovo progetto possono risultare inammissibili.

• art. 191, par. 2, TFUE

  In assenza di adeguata mitigazione dell’incidenza negativa opera l’opzione zero, in applicazione dei principi di prevenzione e precauzione.

• art. 2697 c.c.

  La parte che domanda il risarcimento deve allegare e provare le conseguenze dannose risarcibili.

• art. 2043 c.c.

  La legittimità dell’azione amministrativa esclude l’ingiustizia del danno derivante dalla mancata concessione del titolo autorizzatorio.

• art. 3 d.lgs. 39/2013

  Non risultava applicabile al momento dell’adozione dell’atto, poiché la condanna del dirigente era successiva.

• art. 3 l. 97/2001

  La disciplina del trasferimento d’ufficio conseguente al rinvio a giudizio non operava nel caso di giudizio abbreviato senza previo rinvio a giudizio.

Massime di principio

• Nella conferenza di servizi simultanea la legge non richiede che il rappresentante di ciascuna amministrazione partecipi a tutte le riunioni; l’assenza a una seduta non invalida di per sé la determinazione conclusiva, salvo che sia allegato e provato che abbia inciso concretamente sull’esito.
• Il termine di novanta giorni per la conclusione della conferenza di servizi simultanea ha natura ordinatoria; il suo superamento non comporta l’illegittimità del provvedimento conclusivo, soprattutto quando il protrarsi dell’istruttoria dipenda dalla necessità di acquisire integrazioni progettuali.
• Nella valutazione di incidenza ambientale il termine per provvedere decorre nuovamente dalla ricezione delle integrazioni richieste; la valutazione deve comunque concludersi con un provvedimento espresso e motivato, non potendo il decorso del termine determinare il silenzio-assenso su interessi ambientali di rilievo unionale.
• Il dissenso costruttivo impone all’amministrazione ambientale di indicare le criticità del progetto e le modifiche o prescrizioni necessarie, ma il proponente che contesti il successivo diniego deve allegare e provare le concrete differenze progettuali e l’idoneità delle soluzioni proposte a superare tali criticità.
• Una valutazione di incidenza negativa non è assolutamente insuperabile, ma il suo superamento presuppone almeno l’adeguamento del progetto alle misure di mitigazione; solo successivamente possono essere valutati l’assenza di alternative, i motivi imperativi di rilevante interesse pubblico e le misure compensative. In mancanza di mitigazione sufficiente opera l’opzione zero secondo i principi di prevenzione e precauzione.
• La responsabilità da lesione dell’affidamento richiede una condotta amministrativa contraria a buona fede, causalmente idonea a creare un’aspettativa ragionevole e poi delusa; non sussiste quando l’amministrazione abbia evidenziato sin dall’inizio le criticità ostative e il privato non abbia provato né l’affidamento qualificato né le conseguenze dannose.

Come è indicizzato