Sentenza n. 3613/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune di Casorezzo aveva agito per l'accertamento dell'inadempimento degli obblighi di ripristino ambientale previsti dalle convenzioni del 5 e del 25 luglio 2002, nonché per l'esecuzione degli obblighi e il risarcimento dei danni. Il TAR aveva accolto parzialmente la domanda, condannando Solter s.r.l. e Inerti Ecoter SGA s.r.l. al pagamento solidale di 100.000 euro. Solter ha proposto appello deducendo: difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e competenza arbitrale in ragione della clausola compromissoria; difetto di legittimazione attiva del Comune, perché non firmatario della seconda convenzione e per la contemporanea azione del Comune di Busto Garolfo; estinzione o sostituzione degli obblighi per effetto del Protocollo di intenti del 2012; difetto di legittimazione passiva, non essendo subentrata nelle autorizzazioni di cava e non avendo chiesto la voltura; erronea applicazione dell'art. 2560 c.c.; prescrizione delle obbligazioni; estinzione degli obblighi per effetto della nuova autorizzazione del 2017; difetto di legittimazione del Comune a far valere il danno ambientale e mancata prova e quantificazione del danno. Inerti Ecoter ha proposto appello incidentale su questioni analoghe. Il Comune ha proposto appello incidentale chiedendo il riconoscimento di ulteriori danni patrimoniali, non patrimoniali e all'immagine, nonché una maggiore liquidazione, contestando il concorso colposo ad esso attribuito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello principale e entrambi gli appelli incidentali, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa perché gli obblighi di ripristino ambientale derivavano da una convenzione collegata all'autorizzazione estrattiva e qualificabile come accordo integrativo del provvedimento ai sensi dell'art. 11 l. 241/1990. La controversia riguardava prestazioni funzionali alla tutela dell'ambiente e al recupero del territorio, non meri canoni o corrispettivi patrimoniali; inoltre, la clausola compromissoria non era opponibile al Comune non firmatario della seconda convenzione e gli interessi tutelati erano pubblicistici e indisponibili. Il Comune era legittimato ad agire autonomamente per la tutela del proprio territorio, anche in presenza dell'azione di altro Comune, trattandosi di obbligazione indivisibile. Il Protocollo di intenti del 2012 non aveva comportato rinuncia alle obbligazioni convenzionali, ma costituiva un tentativo di porre rimedio agli inadempimenti. Solter era subentrata negli obblighi di ripristino perché aveva acquistato un ramo d'azienda comprendente l'attività estrattiva e le relative potenzialità produttive; la mancata voltura dell'autorizzazione non consentiva di eludere gli obblighi connessi allo sfruttamento del sito. La regola dell'art. 2560 c.c. relativa all'iscrizione nei libri contabili non è stata ritenuta applicabile in modo incompatibile con la natura pubblicistica della convenzione e con l'interesse al corretto assetto del territorio: chi beneficia delle utilità derivanti dall'accordo deve sopportarne anche gli oneri, secondo il principio cuius commoda eius incommoda. La prescrizione non era maturata, poiché gli obblighi dovevano essere adempiuti durante l'attività estrattiva e dopo la conclusione degli scavi, mentre il termine di esigibilità non risultava ancora decorso. La nuova autorizzazione del 2017 aveva reso impossibile l'esecuzione degli obblighi originari, ma non aveva eliminato la responsabilità risarcitoria per il precedente inadempimento. Il Comune non agiva per il danno ambientale extracontrattuale riservato al Ministero, bensì per l'inadempimento di obblighi convenzionali di ripristino del territorio. Il danno era provato nell'an e, non essendo possibile determinarne precisamente l'ammontare, era liquidabile equitativamente; correttamente il TAR aveva considerato il concorso colposo del Comune, che aveva reagito tardivamente alla situazione di degrado, e aveva quantificato il risarcimento in 100.000 euro. La domanda del Comune di ottenere un risarcimento maggiore è stata quindi respinta. Le spese dell'appello sono state compensate per la particolarità della controversia e l'esito complessivo.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  accordi integrativi del contenuto del provvedimento

  Le convenzioni collegate al rilascio dell'autorizzazione estrattiva e dirette a disciplinare il ripristino ambientale rientrano negli accordi integrativi del provvedimento; gli obblighi da esse derivanti sono funzionali alla tutela di interessi pubblici.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  La controversia sugli obblighi di ripristino ambientale derivanti da accordi pubblicistici collegati all'esercizio di un'attività autorizzata rientra nella giurisdizione amministrativa.

• art. 12 c.p.a.

  La compromettibilità in arbitri è esclusa quando la controversia riguarda interessi pubblicistici e indisponibili, e non diritti soggettivi disponibili.

• art. 1319 c.c.

  ciascuno dei creditori può esigere l'esecuzione della intera prestazione

  Per un'obbligazione indivisibile ciascun creditore può agire separatamente per ottenere l'intera prestazione, ferma l'esigenza di evitare contrasti di giudicati.

• art. 1230 c.c.

  La sostituzione o novazione degli obblighi convenzionali non può essere desunta dalla sola previsione di modalità alternative di ripristino, in assenza di una chiara volontà estintiva.

• art. 1235 c.c.

  La successione nella posizione obbligatoria è valutata in relazione al subentro nell'attività e nel complesso dei rapporti collegati allo sfruttamento del sito.

• art. 1296 c.c.

  La disciplina della solidarietà dei creditori non impedisce a enti locali distintamente collegati alle aree interessate di esercitare autonomamente le rispettive pretese di tutela territoriale.

• art. 2560 c.c.

  La regola civilistica sull'iscrizione dei debiti nei libri contabili non impedisce, in presenza di obblighi pubblicistici di ripristino ambientale connessi al ramo d'azienda acquisito, il subentro dell'acquirente negli obblighi funzionali all'utilità trasferita.

• art. 2935 c.c.

  La prescrizione decorre dal momento in cui il diritto può essere fatto valere; per obblighi di ripristino collegati alla conclusione dell'attività estrattiva, non decorre dalla stipula della convenzione se la prestazione non è ancora esigibile.

• art. 1226 c.c.

  Quando il danno è provato nell'an ma non nel preciso ammontare, il giudice può liquidarlo equitativamente.

• art. 1227 c.c.

  La condotta colposa del creditore che abbia inciso causalmente sull'aggravamento del pregiudizio riduce il risarcimento, anche quando permane la responsabilità dell'inadempiente.

• art. 1256 c.c.

  L'impossibilità sopravvenuta di eseguire gli obblighi originari per effetto della nuova regolamentazione non elimina la responsabilità risarcitoria per l'inadempimento già verificatosi.

• art. 300 d.lgs. 152/2006

  La controversia è stata distinta dal danno ambientale in senso tecnico, riguardando l'inadempimento di obblighi convenzionali di ripristino.

• art. 311 d.lgs. 152/2006

  La legittimazione del Ministero a far valere la responsabilità extracontrattuale per danno ambientale non esclude la legittimazione degli enti locali a chiedere l'adempimento o il risarcimento degli obblighi convenzionali di ripristino del territorio.

• art. 21 l.r. 14/1998

  Richiamato nel motivo d'appello relativo agli obblighi e alla responsabilità per il ripristino ambientale, senza ulteriore interpretazione specifica nel testo.

Massime di principio

• Gli obblighi di ripristino ambientale previsti da una convenzione collegata al rilascio di un'autorizzazione estrattiva costituiscono obbligazioni funzionali alla tutela di interessi pubblici e rientrano nella giurisdizione amministrativa quando la controversia riguarda il loro adempimento.
• L'acquirente di un ramo d'azienda comprendente un'attività estrattiva e le relative potenzialità produttive subentra negli obblighi pubblicistici di ripristino ambientale connessi allo sfruttamento del sito, anche se non abbia ottenuto la voltura dell'autorizzazione, quando utilizza l'utilità economica e territoriale trasferita.
• Gli obblighi pubblicistici di ripristino ambientale non possono essere separati dai vantaggi derivanti dall'attività autorizzata: il soggetto che beneficia dell'utilità collegata alla convenzione deve sopportare anche gli oneri funzionali alla tutela del territorio, secondo il principio cuius commoda eius incommoda.
• La nuova autorizzazione amministrativa che renda definitivamente ineseguibili le opere di ripristino previste dalla precedente convenzione non elimina la responsabilità risarcitoria per il ritardo o l'inadempimento già maturato.
• La legittimazione del Ministero competente a far valere il danno ambientale ai sensi della disciplina ambientale non esclude quella degli enti locali di agire per l'adempimento o il risarcimento di obblighi convenzionali di ripristino del proprio territorio.
• Quando il danno derivante dall'inadempimento è provato nell'an ma non è determinabile nel preciso ammontare, il giudice può procedere alla liquidazione equitativa, tenendo conto anche del concorso colposo dell'ente creditore che abbia tardivamente reagito alla situazione dannosa.

Come è indicizzato