Provvedimento AGCM A527 n. 28082 del 14/01/2020

Presunto abuso dei gestori uscenti nella gara per la distribuzione del gas nell’ATEM Genova 1

Il provvedimento riguarda Ireti S.p.a., Italgas Reti S.p.a. e 2i Rete Gas S.p.a., gestori uscenti del servizio di distribuzione del gas naturale in diversi Comuni dell’ATEM Genova 1. L’AGCM aveva avviato un procedimento per verificare una possibile violazione dell’articolo 102 TFUE, consistita nel rifiuto o nel ritardo nella trasmissione di informazioni necessarie alla predisposizione della gara d’ambito. Il procedimento si è concluso con l’accettazione e la resa obbligatoria di impegni ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 1, della legge n. 287/1990, senza accertamento dell’infrazione e senza sanzioni.

Parti e origine del procedimento

Il Comune di Genova, in qualità di stazione appaltante dell’ATEM “Genova 1 - Città e impianto di Genova”, aveva segnalato il 27 dicembre 2018, integrando poi la segnalazione il 27 febbraio 2019, le difficoltà incontrate nel reperire dai gestori uscenti la documentazione necessaria per bandire la gara relativa al nuovo affidamento del servizio.

Le società coinvolte erano:

• Ireti S.p.a., appartenente al Gruppo Iren e attiva, tra l’altro, nella distribuzione del gas; nell’ATEM Genova 1 era il gestore principale, incluso nel Comune di Genova;
• Italgas Reti S.p.a., appartenente al gruppo Italgas e attiva nella distribuzione del gas naturale;
• 2i Rete Gas S.p.a., anch’essa attiva nel servizio di distribuzione del gas.

L’istruttoria è stata avviata il 12 marzo 2019 ai sensi dell’articolo 102 TFUE. Contestualmente è stato aperto un sub-procedimento cautelare ai sensi dell’articolo 14-bis della legge n. 287/1990.

Quadro normativo e informazioni necessarie alla gara

Il servizio di distribuzione del gas naturale è definito dal decreto legislativo n. 164/2000 come trasporto di gas attraverso reti locali per la consegna ai clienti ed è qualificato come servizio pubblico esercitato in concessione esclusiva.

Ai sensi dell’articolo 15 del decreto legislativo n. 164/2000, il servizio deve essere affidato dagli enti locali mediante gara. La disciplina successiva ha previsto l’accorpamento delle concessioni comunali in 177 ambiti territoriali minimi, gli ATEM, con gare da svolgere a livello d’ambito e non più comunale.

Per predisporre la gara, il DM n. 226/2011 impone ai gestori uscenti di fornire alla stazione appaltante lo stato di consistenza degli impianti. Tale documentazione deve comprendere, per ogni tratto di rete, almeno:

• l’anno di posa;
• il materiale;
• il diametro;
• la descrizione delle reti e degli impianti;
• la cartografia dell’infrastruttura.

La cartografia deve essere trasmessa su supporto informatico in formato aperto e interoperabile, mentre lo stato di consistenza deve essere fornito in formato XML. Il MISE aveva chiarito che tali informazioni dovevano essere messe a disposizione della stazione appaltante nello stesso formato ricevuto dal gestore, così da poter essere inserite nella documentazione di gara e utilizzate dai potenziali partecipanti.

Mercati rilevanti e posizione dominante

Il servizio di distribuzione del gas è organizzato come monopolio legale all’interno del perimetro della singola concessione. Nella fase precedente alle gare d’ATEM, la dimensione geografica dei mercati coincide quindi con i territori comunali oggetto delle concessioni, o con le porzioni di rete interessate da eventuali sconfinamenti.

Nell’ATEM Genova 1:

• 2i Rete Gas era monopolista nei Comuni di Mignanego e Serra Riccò, relativamente ai propri impianti;
• Italgas Reti era monopolista nei Comuni di Campo Ligure, Campomorone, Ceranesi, Cicagna, Masone, Pieve Ligure e Rossiglione, relativamente alle concessioni detenute;
• Ireti era monopolista nei rimanenti Comuni, incluso Genova.

L’AGCM ha ritenuto che ciascuna società disponesse, nei rispettivi mercati locali, di una posizione di monopolio legale e quindi di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE.

Condotte contestate

Il Comune aveva rivolto ai gestori uscenti richieste relative a dati aggiornati dello stato di consistenza e alla cartografia delle reti. Secondo la segnalazione, le risposte erano state parziali o insufficienti:

• Ireti aveva trasmesso la cartografia in formato aperto e interoperabile, ma senza indicare gli anni di posa di tutti i tratti di rete;
• Italgas Reti aveva trasmesso cartografie interoperabili, ma aveva omesso gli anni di posa dei tratti realizzati prima del 2006;
• 2i Rete Gas aveva trasmesso cartografie in formato non interoperabile e aveva omesso l’indicazione degli anni di posa, subordinandone la trasmissione alla condizione che gli stessi dati fossero forniti anche dagli altri gestori dell’ATEM.

Il Comune e ARERA avevano evidenziato che la completezza dei dati era importante per consentire ai partecipanti di formulare offerte consapevoli, stimare gli interventi di manutenzione e investimento e garantire condizioni di parità nella gara.

Qualificazione concorrenziale prospettata dall’Autorità

L’AGCM ha ritenuto che il rifiuto o il ritardo nella trasmissione dei dati potesse integrare un abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE. Le informazioni risultavano infatti nella disponibilità esclusiva dei gestori uscenti, erano necessarie per la predisposizione della gara e non apparivano altrimenti reperibili dalla stazione appaltante.

La condotta avrebbe potuto produrre effetti anticoncorrenziali rallentando o impedendo gli adempimenti amministrativi necessari alla gara d’ATEM e rendendo più difficile per i concorrenti formulare offerte pienamente informate, con un possibile vantaggio per gli operatori che già gestivano le reti.

Sub-procedimento cautelare

Dopo l’avvio del procedimento, tutte e tre le società hanno trasmesso al Comune le informazioni richieste, con il dettaglio e secondo le modalità necessarie. Per tale ragione sono venuti meno i presupposti per l’adozione di misure cautelari.

Con delibera del 30 aprile 2019 l’AGCM ha quindi disposto la non adozione di misure cautelari e la chiusura del relativo sub-procedimento ai sensi dell’articolo 14-bis della legge n. 287/1990.

Impegni proposti dalle imprese

Le società hanno presentato impegni ai sensi dell’articolo 14-ter della legge n. 287/1990, con l’obiettivo di eliminare le preoccupazioni concorrenziali e chiudere l’istruttoria senza accertamento dell’infrazione.

Gli impegni comuni a tutte le imprese prevedono la trasmissione, alle stazioni appaltanti che ne facciano richiesta, della cartografia in formato aperto e interoperabile, in particolare DWG o shapefile, con l’indicazione dell’anno di posa di ciascun tratto di rete. Le informazioni devono essere fornite entro i termini previsti dall’articolo 4, comma 3, del DM n. 226/2011, individuati nel provvedimento in sessanta giorni.

Inizialmente le società avevano subordinato l’obbligo alla circostanza che la stazione appaltante avesse richiesto le stesse informazioni a tutti i gestori uscenti dell’ATEM. Dopo il market test, tale condizione è stata eliminata: ciascuna impresa deve fornire le informazioni quando richieste alla stessa nella sua qualità di gestore uscente, indipendentemente dalle richieste rivolte agli altri gestori.

Impegni specifici di Ireti

Ireti si è impegnata, oltre alla trasmissione della cartografia con gli anni di posa per l’ATEM Genova 1, a fornire ulteriori elementi informativi e cartografici, tra cui:

• valvole di rete;
• punti di misura della protezione catodica;
• impianti di protezione catodica, con indicazione di alimentatori e dispersori e della relativa tipologia;
• punti di misura della pressione in rete;
• vincoli e prescrizioni territoriali rilevanti per la posa delle tubazioni;
• confini tra i diversi Comuni dell’ATEM.

Gli stessi impegni sono stati estesi alle ulteriori gare d’ATEM nelle quali Ireti riveste il ruolo di gestore uscente, indipendentemente dal numero di punti di riconsegna gestiti nell’ambito. Ireti ha inoltre assunto l’obbligo di informare per iscritto, entro dieci giorni dalla decisione dell’AGCM, le stazioni appaltanti interessate dell’esistenza degli impegni.

Impegni specifici di 2i Rete Gas

2i Rete Gas si è impegnata a fornire alle stazioni appaltanti degli ATEM nei quali è concessionaria:

• la cartografia in formato DWG o shapefile;
• l’integrazione della cartografia con l’anno di posa di ciascun tratto di rete.

La società ha precisato che le informazioni sarebbero state fornite secondo i termini dell’articolo 4, comma 3, del DM n. 226/2011, salvo insuperabili difficoltà tecniche o fattuali nei casi indicati negli impegni.

Impegni specifici di Italgas Reti

Italgas Reti si è impegnata a fornire, su richiesta dell’ente concedente o della stazione appaltante, la cartografia in formato aperto e interoperabile e le informazioni disponibili sulla descrizione delle reti e degli impianti, includendo, ove posseduto, l’anno di posa dei tratti anteriori al 2006.

La società ha inoltre previsto la costituzione di un team interno incaricato di raccogliere e produrre le informazioni relative agli anni di posa dei tratti di rete antecedenti al 2006. Dopo il market test, Italgas ha modificato il formato di trasmissione, adottando lo shapefile, e ha precisato il termine di sessanta giorni per l’invio.

Market test e valutazione degli impegni

L’AGCM ha pubblicato gli impegni il 2 settembre 2019 e ha consultato imprese di distribuzione, associazioni di categoria, società di consulenza, stazioni appaltanti e ARERA.

La maggioranza dei partecipanti ha ritenuto utile la disponibilità della cartografia in formato aperto e interoperabile, poiché tale formato agevola e accelera l’analisi delle reti e la predisposizione delle offerte in un contesto caratterizzato da tempi di gara contenuti e da offerte tecnicamente complesse.

Il consenso è risultato ancora più ampio per l’indicazione dell’anno di posa di ciascun tratto di rete. Ventuno dei ventisette soggetti rispondenti, comprese tutte le stazioni appaltanti, hanno considerato tale informazione rilevante e non eccessivamente onerosa. L’informazione consente di formulare offerte più precise e di stimare i futuri costi di gestione, manutenzione e investimento.

Anche le informazioni aggiuntive proposte da Ireti sono state ritenute generalmente utili, in quanto consentono una conoscenza più completa delle reti e incidono sulla precisione dei progetti di gestione.

Il market test ha inoltre indicato che l’utilità degli obblighi informativi è proporzionale alla quota di rete coperta e non richiede necessariamente che i dati siano forniti da tutti i gestori dell’ATEM. Per questo l’AGCM ha ritenuto appropriato lasciare alla singola stazione appaltante la scelta se richiedere le informazioni e con quale estensione.

Valutazione finale dell’Autorità

L’AGCM ha considerato che, a seguito dell’avvio dell’istruttoria, la condotta segnalata era cessata, poiché le imprese avevano trasmesso al Comune i dati necessari.

Gli impegni definitivi sono stati ritenuti idonei a prevenire il ripetersi di situazioni analoghe nelle future gare d’ATEM, assicurando:

• la disponibilità della cartografia in formato aperto e interoperabile;
• l’indicazione dell’anno di posa per ogni tratto di rete;
• tempi certi di trasmissione, pari a sessanta giorni;
• nel caso di Ireti, ulteriori informazioni tecniche e territoriali;
• la possibilità per le stazioni appaltanti di graduare le richieste secondo le caratteristiche del singolo ATEM.

L’Autorità ha ritenuto che gli impegni conservassero un valore aggiunto anche dopo l’aggiornamento delle Specifiche SINFI, in quanto garantivano un canale diretto tra gestori e stazioni appaltanti, un formato preciso e interoperabile e termini di risposta definiti.

Decisione, obblighi di monitoraggio e esito

Con il provvedimento n. 28082 del 14 gennaio 2020, l’AGCM ha:

• reso obbligatori gli impegni di Ireti, Italgas Reti e 2i Rete Gas ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 1, della legge n. 287/1990;
• imposto alle società di comunicare all’Autorità ogni richiesta ricevuta da una stazione appaltante e la relativa risposta;
• imposto la presentazione, entro il 31 dicembre di ciascun anno, di una relazione dettagliata sull’attuazione degli impegni, fino alla pubblicazione dell’ultimo bando ATEM rilevante per ciascuna società;
• chiuso il procedimento senza accertamento dell’infrazione ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 1, della legge n. 287/1990.

L’AGCM si è riservata di vigilare sull’esecuzione degli impegni e di riaprire d’ufficio il procedimento ai sensi dell’articolo 14-ter, commi 2 e 3, della legge n. 287/1990. Il provvedimento non contiene accertamenti definitivi di violazione dell’articolo 102 TFUE né prevede sanzioni pecuniarie.