Provvedimento AGCM I820 n. 28102 del 28/01/2020

Intesa sul repricing nella transizione dalla fatturazione a 28 giorni a quella mensile

Il provvedimento n. 28102 chiude il procedimento I820 avviato nei confronti di Asstel, Fastweb, Telecom Italia, Vodafone Italia e Wind Tre. L’AGCM ha accertato, nei confronti dei quattro operatori telefonici, un’intesa anticoncorrenziale relativa alle politiche commerciali da adottare in occasione del ritorno alla fatturazione mensile imposto dalla legge n. 172/2017. Il procedimento ha riguardato una fase istruttoria con ispezioni, misure cautelari, partecipazione di terzi, rigetto degli impegni proposti da Vodafone e audizione finale.

Parti, terzi e origine del procedimento

Fastweb, TIM, Vodafone e Wind Tre sono operatori attivi nei servizi di telecomunicazione fissa e mobile. Asstel è l’associazione di categoria che rappresenta il settore e che ha costituito il principale contesto formale delle interlocuzioni con AGCOM, il Governo e il legislatore. Iliad, CODICI e Altroconsumo hanno partecipato come terzi intervenienti.

Il procedimento è stato avviato il 7 febbraio 2018 ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/1990, per verificare l’esistenza di un accordo o di una pratica concordata volta a determinare le condizioni economiche applicate ai clienti nel passaggio dalla fatturazione quadrisettimanale a quella mensile e a limitare l’effettività del diritto di recesso. L’AGCM ha svolto ispezioni il 15 e 16 febbraio 2018 e, ritenendo imminente l’attuazione del repricing, ha adottato misure cautelari ai sensi dell’articolo 14-bis della legge n. 287/1990 il 21 marzo 2018, poi confermate l’11 aprile 2018.

Contesto regolamentare ed economico

A partire dal 2015 i principali operatori avevano trasferito molte offerte dalla periodicità mensile a quella quadrisettimanale, senza ridurre il canone periodico. Il passaggio comportava, a parità di canone nominale, tredici rinnovi annuali invece di dodici e quindi un incremento effettivo della spesa annua dell’8,6%.

La Delibera AGCOM n. 121/17/CONS aveva imposto, per la telefonia fissa, la cadenza mensile e aveva perseguito obiettivi di trasparenza e comparabilità. Successivamente, l’articolo 19-quinquiesdecies del decreto-legge n. 148/2017, convertito dalla legge n. 172/2017, ha introdotto l’obbligo per i servizi di comunicazione elettronica fissi e mobili di prevedere il rinnovo e la fatturazione su base mensile o per multipli del mese. Gli operatori disponevano di un termine di 120 giorni per adeguarsi.

Tra la fine di gennaio e l’inizio di febbraio 2018, Fastweb, TIM, Vodafone e Wind Tre hanno comunicato ai clienti il ritorno alla fatturazione mensile, precisando che la spesa annuale sarebbe rimasta invariata. Tale impostazione si traduceva nel riproporzionamento dell’importo annuale precedentemente distribuito su tredici canoni in dodici canoni mensili, con aumento nominale del singolo canone dell’8,6%.

Mercati rilevanti

L’AGCM ha individuato tre mercati nazionali:

• servizi al dettaglio di telecomunicazione mobile;
• servizi al dettaglio dell’accesso su rete fissa a banda stretta;
• servizi al dettaglio di telecomunicazioni su rete fissa a banda larga e ultralarga.

Nel periodo dicembre 2016-dicembre 2018 i quattro operatori coinvolti rappresentavano complessivamente oltre l’85-90% dei volumi nei mercati considerati. L’Autorità ha sottolineato che si tratta di servizi essenziali, con penetrazione molto elevata e con un’intensa competizione basata anche sul prezzo, sulla qualità e sui contenuti delle offerte.

Evidenze del coordinamento

L’AGCM ha distinto le attività lecite di lobbying e di rappresentanza degli interessi del settore dal coordinamento illecito delle future politiche commerciali. Non è stata contestata, in quanto tale, la partecipazione degli operatori ad attività associative, la difesa comune contro la Delibera AGCOM n. 121/17/CONS o l’interlocuzione con le istituzioni.

Sono stati invece ritenuti illeciti i contatti bilaterali e multilaterali, spesso svolti a margine delle occasioni ufficiali, attraverso conference call, email e interlocuzioni tra responsabili regolatori, legali e vertici aziendali. Le informazioni scambiate riguardavano:

• l’intenzione di applicare o meno il repricing;
• il mantenimento dell’aumento dell’8,6% già realizzato con la fatturazione a 28 giorni;
• i tempi di adeguamento dei sistemi di billing;
• l’estensione della manovra alla clientela consumer, business o a specifici segmenti;
• le ulteriori manovre tariffarie ipotizzate dai singoli operatori;
• il rapporto tra repricing, comunicazioni alla clientela e diritto di recesso ai sensi dell’articolo 70 del Codice delle comunicazioni elettroniche.

La documentazione ispettiva ha evidenziato che gli operatori erano consapevoli della necessità di non rendere esplicite le interlocuzioni commerciali. L’AGCM ha attribuito particolare rilievo alla circolazione di informazioni sulle intenzioni future dei concorrenti e al coinvolgimento del top management.

Durata e oggetto dell’intesa

L’Autorità ha individuato il periodo dell’infrazione dal 14 novembre 2017 al 13 aprile 2018. Il 14 novembre 2017 costituisce, secondo la ricostruzione dell’AGCM, il momento in cui i termini del coordinamento sul repricing risultano definitivamente concretizzati; il 13 aprile 2018 coincide con la notifica del provvedimento cautelare.

L’intesa è stata qualificata come unica, complessa e continuata, poiché le diverse comunicazioni e condotte erano riconducibili a un medesimo piano d’insieme: mantenere i prezzi derivanti dal precedente passaggio ai 28 giorni e ridurre la mobilità della clientela nel momento in cui il ritorno alla fatturazione mensile avrebbe reso più facilmente percepibile il costo effettivo delle offerte.

Qualificazione ai sensi dell’articolo 101 TFUE

L’AGCM ha applicato l’articolo 101 TFUE, ritenendo che la condotta fosse potenzialmente idonea a pregiudicare il commercio tra Stati membri, poiché riguardava l’intero territorio nazionale, coinvolgeva i principali operatori del settore e interessava gruppi di rilievo internazionale. Il Regolamento CE n. 1/2003 è stato richiamato quale quadro procedurale di riferimento.

La concertazione è stata ricondotta alla nozione europea di accordo e pratica concordata. Secondo l’Autorità, non era necessario distinguere analiticamente le singole condotte, poiché accordo e pratica concordata possono concorrere nell’ambito di un’unica infrazione. È sufficiente che i contatti tra concorrenti eliminino l’incertezza sulle future condotte di mercato e sostituiscano alla concorrenza una collaborazione consapevole.

L’AGCM ha inoltre richiamato il principio secondo cui ogni impresa deve determinare autonomamente la propria condotta commerciale. Il fatto che un’impresa possa reagire razionalmente alle condotte osservabili o attese dei concorrenti non consente contatti diretti o indiretti aventi per oggetto o effetto la rivelazione delle strategie future.

Restrizione per oggetto e punto focale del coordinamento

L’intesa è stata qualificata come restrizione per oggetto, senza necessità di dimostrarne gli effetti concreti sul mercato. Il coordinamento riguardava il prezzo, individuato dall’AGCM come principale strumento di competizione, e mirava a impedire una riduzione dei prezzi o una differenziazione competitiva nel momento di maggiore trasparenza per i consumatori.

Il repricing dell’8,6% ha costituito il punto focale del coordinamento. In un settore caratterizzato da numerose offerte e profili tariffari, la definizione di una regola semplice e comune consentiva di coordinare rapidamente le condotte senza uniformare ogni singolo elemento delle offerte. Le differenze relative ai contenuti dei bundle, alle esclusioni di taluni profili e alle ulteriori manovre non hanno escluso l’intesa, poiché il coordinamento si concentrava sull’elemento economico essenziale: il mantenimento del canone derivante dai 28 giorni attraverso la distribuzione della spesa annuale su dodici rinnovi.

L’Autorità ha ritenuto irrilevante che il repricing non determinasse, secondo gli operatori, un aumento della spesa annuale. Il prezzo rilevante per il consumatore era il canone periodico comunicato e contrattualizzato, non una spesa annuale astratta. Il passaggio a un canone mensile più elevato incideva quindi sul principale parametro utilizzato dai consumatori per confrontare le offerte.

Effetti sulla mobilità e sul price framing

L’AGCM ha valorizzato la letteratura economica sul price framing, secondo cui la modalità di presentazione del prezzo può influenzare la percezione della convenienza e le decisioni di acquisto. La periodicità a 28 giorni rendeva meno immediatamente percepibile il costo annuale effettivo rispetto alla periodicità mensile.

Le risultanze istruttorie, incluse le dichiarazioni degli operatori e delle associazioni dei consumatori, indicavano che molti clienti non avevano percepito l’incremento effettivo derivante dalla tredicesima fattura. Secondo l’Autorità, la maggiore trasparenza conseguente al ritorno alla fatturazione mensile avrebbe potuto aumentare la mobilità della clientela e rendere profittevole una riduzione dei prezzi da parte di un operatore.

L’intesa avrebbe quindi neutralizzato il rischio di perdita di clienti. Se tutti gli operatori avessero mantenuto il medesimo livello di prezzo, il consumatore avrebbe percepito il cambio di operatore come sostanzialmente inutile. L’uniformità avrebbe così ridotto l’efficacia del diritto di recesso e preservato le posizioni di mercato.

Difese delle parti e loro rigetto

Le parti hanno sostenuto che i contatti fossero riconducibili a legittima attività di lobbying, difesa in giudizio o attività di intelligence commerciale. L’AGCM ha respinto tali argomenti, rilevando che la contestazione non riguardava la rappresentanza comune degli interessi del settore, ma lo scambio di informazioni sulle future politiche commerciali dei concorrenti.

Le imprese hanno inoltre sostenuto che il repricing fosse una scelta obbligata e matematicamente necessaria per mantenere invariata la spesa annuale. L’Autorità ha osservato che la normativa imponeva la periodicità mensile, ma non imponeva il mantenimento della spesa annuale né vietava altre soluzioni, tra cui:

• mantenimento del canone quadrisettimanale anche dopo il passaggio al mensile;
• riduzione della spesa annuale;
• repricing selettivo o differenziato per offerte e segmenti;
• determinazione di prezzi diversi;
• migrazione della clientela verso nuovi piani tariffari.

La presenza di scenari alternativi è risultata anche dai documenti interni di TIM, Wind Tre e Vodafone, che avevano valutato opzioni diverse dal repricing uniforme dell’8,6%. Secondo l’AGCM, proprio l’esistenza di alternative rendeva anticoncorrenziale lo scambio di informazioni sulle decisioni future.

Sono state respinte anche le argomentazioni sulla razionalità economica individuale. Le esigenze di budget e di mantenimento dei ricavi potevano costituire un incentivo per ciascuna impresa, ma non dimostravano l’autonomia delle decisioni. In un mercato dinamico e caratterizzato da elevata mobilità potenziale, ogni operatore avrebbe dovuto considerare la reazione dei concorrenti e il rischio di perdita della clientela.

L’AGCM ha inoltre ritenuto non decisivo il riferimento a Sky, che aveva adottato una soluzione analoga, poiché Sky operava in condizioni di mercato diverse ed era comunque collegata alle dinamiche degli operatori telefonici mediante offerte congiunte.

Misure cautelari e attuazione

La misura cautelare del 21 marzo 2018, confermata l’11 aprile 2018, ha imposto a Fastweb, TIM, Vodafone e Wind Tre di sospendere l’attuazione dell’intesa e di definire autonomamente i termini delle proprie offerte. La misura è stata adottata inizialmente inaudita altera parte per l’imminenza dell’implementazione del repricing sulla quasi totalità della customer base.

L’AGCM ha successivamente valutato le relazioni degli operatori e ha preso atto dell’ottemperanza il 27 giugno 2018. L’ordine cautelare ha indotto una riedizione delle scelte commerciali in condizioni di nuova incertezza concorrenziale. Gli operatori hanno adottato modalità differenziate, con riduzioni dei prezzi o modifiche diverse rispetto al repricing uniforme.

Vodafone ha sospeso integralmente il repricing dell’8,6% e ha adottato manovre successive con ulteriori periodi di recesso per i consumatori. Fastweb ha promosso campagne di riposizionamento della clientela verso offerte più convenienti. L’AGCM ha ritenuto che tali condotte confermassero la disponibilità di alternative e il carattere non necessitato del repricing uniforme.

Impegni e programmi di compliance

Vodafone ha presentato impegni ai sensi dell’articolo 14-ter della legge n. 287/1990. Gli impegni sono stati rigettati il 13 giugno 2018 perché l’Autorità aveva interesse ad accertare un’infrazione di particolare gravità e perché le proposte erano inammissibili e manifestamente inidonee a eliminare i profili anticoncorrenziali.

TIM, Vodafone, Wind Tre e Asstel hanno presentato o aggiornato programmi di compliance antitrust; Fastweb non ha presentato un programma. L’AGCM ha rilevato che i programmi preesistenti non avevano impedito il coinvolgimento del top management nella condotta, ma ha riconosciuto una riduzione del 5% alle sanzioni di TIM, Vodafone e Wind Tre per le modifiche apportate ai programmi. La mera esistenza di un programma non è stata considerata sufficiente senza prova della sua effettiva attuazione.

Gravità e durata

L’infrazione è stata qualificata come molto grave, in quanto intesa orizzontale segreta relativa al coordinamento dei prezzi e finalizzata anche al mantenimento delle quote di mercato. L’intesa ha coinvolto i principali operatori nazionali e avrebbe potuto incidere su circa 44 milioni di linee mobili e oltre 16,8 milioni di linee fisse.

La durata considerata ai fini sanzionatori è stata di quattro mesi e trenta giorni, dal 14 novembre 2017 al 13 aprile 2018. L’AGCM ha ritenuto che l’intesa fosse stata pienamente attuata, precisando tuttavia che le misure cautelari avevano impedito il pieno prodursi degli ulteriori effetti anticoncorrenziali.

Quantificazione delle sanzioni

Ai sensi dell’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/1990, l’Autorità ha calcolato le sanzioni prendendo a riferimento il valore delle vendite dei servizi direttamente o indirettamente interessati dall’infrazione, limitato alle offerte a 28 giorni e riferito all’anno 2017, ultimo anno intero di partecipazione.

Per un’intesa orizzontale segreta di fissazione coordinata dei prezzi è stata applicata una percentuale del 15% del valore delle vendite, moltiplicata per la durata di quattro mesi e trenta giorni. Gli importi base erano:

• Fastweb: 49.187.500 euro;
• TIM: 401.397.631,59 euro;
• Vodafone: 222.112.412,02 euro;
• Wind Tre: 136.750.000,01 euro.

Dopo l’applicazione delle attenuanti, gli importi intermedi erano pari a 49.187.500 euro per Fastweb, 381.327.750,01 euro per TIM, 199.901.170,82 euro per Vodafone e 129.912.500,01 euro per Wind Tre. L’AGCM ha poi applicato una riduzione straordinaria del 70%, in considerazione dell’adozione tempestiva delle misure cautelari, della riduzione dei prezzi conseguente alla loro esecuzione e delle specificità del contesto regolamentare ed economico.

Le sanzioni finali sono state:

• Fastweb: 14.756.250 euro;
• Telecom Italia: 114.398.325 euro;
• Vodafone Italia: 59.970.351,25 euro;
• Wind Tre: 38.973.750 euro.

L’importo complessivo ammonta a 228.098.676,25 euro. Tutte le sanzioni sono state ritenute inferiori al limite del 10% del fatturato previsto dall’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/1990.

Decisione e obblighi successivi

L’AGCM ha dichiarato accertata la violazione dell’articolo 101 TFUE e ha ordinato alle imprese di astenersi in futuro da comportamenti analoghi. Le sanzioni dovevano essere pagate entro novanta giorni dalla notificazione del provvedimento, con possibilità di rateazione per le imprese in condizioni economiche disagiate ai sensi dell’articolo 26 della legge n. 689/1981. Il provvedimento è impugnabile dinanzi al TAR Lazio entro sessanta giorni o mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro centoventi giorni.