Sentenza n. 3391/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante ha impugnato la sentenza del TAR Veneto deducendo tre motivi. Con il primo ha contestato la violazione degli artt. 7, 8 e 21-quinquies l. 241/1990, sostenendo che la revoca della deliberazione consiliare che aveva riconosciuto il maggior corrispettivo fosse stata adottata senza comunicazione di avvio del procedimento, in violazione del giusto procedimento e del contraddittorio, e negando che l’atto potesse qualificarsi come interno o vincolato. Con il secondo ha dedotto la violazione degli artt. 21-quinquies, 21-septies e 21-octies l. 241/1990, contestando la sussistenza dei presupposti della revoca, la qualificazione dell’atto operata dal primo giudice e l’omessa pronuncia su alcune censure. Con il terzo ha lamentato la violazione degli artt. 1-bis e 2-bis l. 241/1990, dell’art. 21-quinquies e dell’art. 97 Cost., invocando i principi di correttezza, trasparenza, leale cooperazione e tutela dell’affidamento e chiedendo il pagamento del maggior corrispettivo, anche a titolo di responsabilità contrattuale, extracontrattuale o precontrattuale. La controversia traeva origine dal contratto del 30 dicembre 2021, che prevedeva per la gestione della discarica un corrispettivo annuo fisso di euro 169.435,10 oltre IVA. Dopo una richiesta dell’Unione relativa alle risorse necessarie per diversi quantitativi di conferimento e una nota della società con tre scenari di costo, la deliberazione consiliare del 31 luglio 2023 n. 14 aveva dichiarato di approvare e accettare l’offerta della società, indicando un importo di euro 437.352,00 oltre IVA, ma precisando contestualmente che essa non modificava il contratto in essere. La deliberazione aveva inoltre demandato al Presidente l’adeguamento degli atti di affidamento, che non era mai stato formalizzato. Dopo il commissariamento dell’ente, il Commissario liquidatore aveva revocato la deliberazione del 2023 e riconosciuto alla società soltanto il corrispettivo contrattuale originario.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che la deliberazione consiliare del 31 luglio 2023 fosse un atto interno, prodromico alla possibile modifica del contratto, privo di effetti giuridici diretti sulla posizione della società. La deliberazione era strutturalmente inidonea a modificare il rapporto contrattuale, poiché non era seguita dalla sottoscrizione di un atto integrativo o modificativo e il contratto continuava a prevedere un corrispettivo fisso, indipendente dal quantitativo dei rifiuti conferiti. Per tale ragione non era necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, né la società poteva pretendere l’esecuzione dell’atto interno. Il Collegio ha assimilato la deliberazione, quanto agli effetti, a una determina a contrarre, cioè a un atto endoprocedimentale destinato a produrre effetti nell’ambito interno dell’amministrazione. Quanto al secondo motivo, ha ritenuto legittimamente giustificata la revoca, rilevando che la deliberazione del 2023 era priva di adeguata istruttoria e motivazione e intrinsecamente contraddittoria. Essa aveva disposto un aumento superiore al doppio del corrispettivo contrattuale senza correlare adeguatamente l’incremento al quantitativo effettivo o prevedibile dei rifiuti, senza comparare i conferimenti storici e senza individuare quale dei tre scenari indicati dalla società dovesse applicarsi. Inoltre, la deliberazione affermava da un lato di non modificare il contratto e dall’altro incaricava il Presidente di adeguare gli atti di affidamento. Il contratto, invece, prevedeva un corrispettivo a corpo e non a misura. Quanto al terzo motivo, il Consiglio di Stato ha escluso sia l’invalidità della revoca per violazione dei doveri di correttezza e buona fede, sia la responsabilità precontrattuale dell’amministrazione. Ha ribadito che le regole di correttezza e buona fede attengono, di regola, al comportamento complessivo dell’amministrazione e la loro violazione può generare responsabilità, ma non determina l’invalidità del provvedimento. Nel caso concreto la società non ha dimostrato né la colpa o il dolo dell’amministrazione né un danno effettivo causalmente collegato alla condotta amministrativa. Non è stata provata l’esistenza di maggiori costi di gestione successivi alla deliberazione del 2023; inoltre, i quantitativi conferiti negli anni 2023 e 2024 risultavano sostanzialmente in linea con il periodo precedente, salvo il dato del 2022. La società, avendo accettato un corrispettivo contrattuale a corpo, non poteva pretendere il maggior importo sulla base di un atto interno non tradotto in una modifica contrattuale. Le spese del grado d’appello sono state poste a carico della società appellante e liquidate in euro 5.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio e le garanzie partecipative non sono necessarie rispetto a un atto interno e endoprocedimentale privo di effetti giuridici diretti sulla posizione del privato.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca della deliberazione interna è stata ritenuta giustificata dalla carenza di istruttoria e motivazione, dall’intrinseca contraddittorietà dell’atto e dall’assenza di una modifica contrattuale efficace.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La disposizione è stata richiamata dall’appellante in relazione alla qualificazione dei poteri esercitati, senza che il giudice ravvisasse una nullità dell’atto.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La disposizione è stata richiamata dall’appellante in relazione ai vizi dell’atto, ma il giudice ha escluso l’illegittimità della revoca.

• art. 1-bis l. 241/1990

  Richiamato dall’appellante in relazione ai principi applicabili all’attività amministrativa, senza accoglimento della censura.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Richiamato dall’appellante in relazione alla responsabilità dell’amministrazione, senza che fossero dimostrati danno e nesso causale.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione ai principi di correttezza e trasparenza dell’azione amministrativa, senza riconoscimento della responsabilità dell’ente.

• d.lgs. 231/2002

  Richiamato nella domanda dell’appellante per la richiesta di interessi moratori sulle fatture, non accolta.

• art. 5 del contratto del 30 dicembre 2021

  Il corrispettivo rimarrà fisso ed invariabile per i primi 12 mesi ... Successivamente sarà aggiornato annualmente sulla base dell’intervenuta variazione dell’indice ISTAT medio annuo ... indice NIC.

  Il contratto prevedeva un corrispettivo annuo fisso per la gestione della discarica, soggetto ai soli aggiornamenti ISTAT e indipendente dal quantitativo dei rifiuti conferiti.

• art. 30 c.p.a.

  Richiamato implicitamente dalla domanda risarcitoria, che è stata respinta per mancata prova dei presupposti della responsabilità e del danno.

Massime di principio

• Una deliberazione amministrativa che si limita a manifestare l’intento di modificare o adeguare un contratto, senza essere seguita dalla sottoscrizione dell’atto integrativo necessario, resta un atto interno ed endoprocedimentale, inidoneo a modificare il rapporto contrattuale o a fondare una pretesa all’esecuzione del maggior corrispettivo.
• La qualificazione di un atto come interno dipende dalla sua concreta idoneità a produrre effetti giuridici diretti sulla posizione del privato, non dalla sua eventuale comunicazione al destinatario; per gli atti privi di effetti esterni non opera l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento.
• Un atto amministrativo che riconosce un rilevante aumento del corrispettivo contrattuale deve essere adeguatamente istruito e motivato, con specifica correlazione tra l’aumento, i quantitativi del servizio e le condizioni del contratto; sono illegittimamente vulnerabili gli atti privi di comparazione con i dati storici e intrinsecamente contraddittori quanto alla loro efficacia modificativa del contratto.
• Quando il contratto stabilisce un corrispettivo a corpo, il gestore non può pretendere un adeguamento parametrato ai quantitativi del servizio sulla base di una mera deliberazione interna dell’amministrazione, se manca una valida modifica contrattuale.
• La violazione dei doveri di correttezza e buona fede da parte della pubblica amministrazione incide, di regola, sul comportamento complessivo e può fondare responsabilità precontrattuale, ma non costituisce di per sé causa di invalidità del provvedimento; il privato deve provare affidamento incolpevole, condotta oggettivamente scorretta, imputabilità soggettiva dell’amministrazione, danno-evento, danno-conseguenza e nesso causale.

Come è indicizzato