Sentenza n. 9677/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato i provvedimenti con cui l'Amministrazione, nell'ambito del procedimento di aggiornamento tariffario, ha riconosciuto ammissibile a fini regolatori una spesa per investimenti contabilizzati al 30 settembre 2020 inferiore rispetto a quella sostenuta e rendicontata. Il mancato riconoscimento riguardava complessivamente euro 1.617.147,13 ed era motivato, nel prospetto SIVCA, con formule sintetiche quali importi superiori al decretato, superiori all'importo del contratto, non previsti nel quadro economico, interventi non approvati dal concedente, spese non inerenti e supporto documentale carente. La ricorrente ha dedotto la violazione della convenzione di concessione, dell'atto aggiuntivo, dell'art. 21 del d.l. 355/2003, della disciplina regolatoria recata dalle delibere CIPE n. 39/2007 e n. 27/2013 e dell'art. 2424 c.c., nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, falso presupposto, contraddittorietà, travisamento dei fatti e difetto di motivazione. In particolare, ha sostenuto che le somme stralciate erano coperte dai quadri economici approvati o rientravano nelle somme a disposizione e nelle spese generali; che alcune eccedenze rispetto agli importi contrattuali dipendevano dal ritardo ministeriale nell'approvazione delle varianti; che le attività di monitoraggio ambientale e le opere di compensazione erano previste dal PEF e dall'Allegato K alla convenzione; che le consulenze e le indennità espropriative erano costi inerenti e indispensabili all'acquisizione delle aree di cantiere; e che la documentazione ritenuta mancante era già stata prodotta o comunque era nella disponibilità dell'Amministrazione, che avrebbe dovuto attivare il contraddittorio e il soccorso istruttorio.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti, annullando i provvedimenti impugnati, salve le successive determinazioni dell'Amministrazione. Il Collegio ha ritenuto che le motivazioni riportate nel sistema SIVCA fossero meramente apparenti, stereotipate e apodittiche, tali da non consentire la ricostruzione dell'iter logico-giuridico seguito dall'Amministrazione. La carenza motivazionale risultava particolarmente grave perché la concessionaria avrebbe potuto fornire un apporto partecipativo utile alla valutazione delle singole voci di costo, ma l'Amministrazione aveva disposto le decurtazioni senza instaurare un adeguato contraddittorio. Il giudice ha inoltre rilevato che le circostanze dedotte dalla ricorrente erano puntualmente documentate e non erano state specificamente contestate. In particolare, le spese relative a prestazioni indispensabili e coperte dalle somme a disposizione non potevano essere escluse con il solo richiamo al superamento dell'importo decretato; le eccedenze rispetto agli importi contrattuali, riconducibili al ritardo nell'approvazione delle varianti, risultavano non contestate; l'ammissibilità delle spese per i sistemi di rilevamento SET appariva plausibile alla luce del quadro economico approvato; le spese legali correlate all'esecuzione delle opere potevano rientrare nelle spese generali; gli interventi di monitoraggio ambientale e compensazione erano previsti dal PEF e dall'Allegato K, sicché la loro mancata inclusione nei quadri economici non costituiva motivazione sufficiente; le consulenze e le indennità espropriative erano costi complementari e inerenti all'acquisizione delle aree di cantiere; infine, l'esclusione per carenza documentale era illegittima per mancata attivazione del soccorso istruttorio e del contraddittorio, oltre che perché la documentazione prodotta in giudizio appariva idonea a comprovare la spesa. L'Amministrazione dovrà quindi rinnovare la valutazione sulla proposta della concessionaria nel rispetto della legge, della convenzione e degli atti applicativi. Le spese di giudizio sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 21 d.l. 355/2003, convertito dalla l. 47/2004

  il concedente, nei successivi trenta giorni, previa verifica della correttezza delle variazioni tariffarie, trasmette la comunicazione, nonché una sua proposta, ai Ministri delle infrastrutture e dei trasporti e dell’economia e delle finanze, i quali, di concerto, approvano o rigettano le variazioni proposte con provvedimento motivato nei quindici giorni successivi al ricevimento della comunicazione

  Il provvedimento ministeriale sull'adeguamento tariffario deve essere motivato e adottato nell'ambito delle verifiche previste dalla disciplina normativa e convenzionale.

• art. 64 c.p.a.

  principio di non contestazione

  Le circostanze dedotte dalla ricorrente e non specificamente contestate dall'Amministrazione possono essere valorizzate dal giudice ai fini della decisione.

• art. 115 c.p.c.

  principio di non contestazione

  Il giudice ha richiamato la rilevanza processuale delle allegazioni non contestate, in relazione al ritardo ministeriale nell'approvazione delle varianti.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La disposizione è richiamata in epigrafe in relazione alla trattazione dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

• art. 73 c.p.a.

  La disposizione è richiamata in relazione al deposito delle memorie delle parti.

• art. 14 della Convenzione di concessione

  Disciplina il calcolo della tariffa di pedaggio secondo i criteri dell'Allegato A alla Convenzione.

• art. 15 della Convenzione di concessione

  Prevede la formula revisionale per l'aggiornamento tariffario.

• art. 18 della Convenzione di concessione

  entro il 15 ottobre di ciascun anno il Concessionario provvede a comunicare al Concedente la variazione percentuale di aggiornamento tariffario

  Regola la comunicazione annuale della proposta tariffaria e degli elementi informativi necessari al suo calcolo.

• art. 18.2 della Convenzione di concessione

  il provvedimento motivato con il quale i Ministeri concertanti dispongono sull’istanza di adeguamento formulata dal Concessionario può riguardare esclusivamente: a) la correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi ovvero b) la sussistenza di gravi inadempienze alle disposizioni previste dalla convenzione

  Delimita l'oggetto della valutazione ministeriale sull'istanza di adeguamento tariffario.

• art. 20.11 della Convenzione di concessione

  Prevede un termine convenzionale di novanta giorni per l'approvazione delle varianti di progetto, il cui superamento è stato dedotto dalla ricorrente e non specificamente contestato.

• delibera CIPE n. 39/2007

  È richiamata quale fonte della disciplina regolatoria applicabile agli aggiornamenti tariffari e al riconoscimento degli investimenti.

• delibera CIPE n. 27/2013

  È richiamata quale fonte della disciplina regolatoria applicabile alla concessione.

• art. 2424 c.c.

  È stato invocato dalla ricorrente con riferimento alla contabilizzazione degli investimenti, senza una specifica elaborazione nella motivazione della sentenza.

Massime di principio

• Nell'ambito del procedimento di riconoscimento regolatorio degli investimenti di una concessionaria autostradale, l'Amministrazione non può escludere singole voci di costo mediante formule stereotipate o meramente descrittive; deve indicare in modo concreto le ragioni giuridiche e fattuali della decurtazione, consentendo di ricostruire l'iter logico seguito e di verificare il rapporto tra la spesa, il quadro economico, la convenzione e la disciplina regolatoria.
• Quando la decisione amministrativa incide sul riconoscimento regolatorio di costi documentati dal concessionario, l'Amministrazione deve valutare specificamente le circostanze e la documentazione offerte dall'interessato e consentirgli un adeguato apporto partecipativo, soprattutto quando la valutazione delle singole voci può essere chiarita mediante integrazioni o precisazioni documentali.
• La mancata inclusione di una spesa nel quadro economico di uno specifico intervento non costituisce, di per sé, motivazione sufficiente per escluderla dal riconoscimento regolatorio quando la spesa risulti prevista dal piano economico-finanziario o da altri atti convenzionali e sia riferibile alle successive fasi attuative dell'intervento.
• Sono riconoscibili a fini regolatori, in applicazione del principio di inerenza, gli oneri complementari indispensabili all'esecuzione dell'opera concessa e all'acquisizione delle aree necessarie, purché l'Amministrazione motivi concretamente l'eventuale esclusione e valuti la loro funzionalità rispetto all'oggetto della concessione.
• Quando l'Amministrazione intende escludere una spesa per carenza documentale, deve verificare la documentazione effettivamente disponibile e, ove il completamento documentale sia possibile, attivare il contraddittorio e il soccorso istruttorio prima di procedere all'esclusione.
• L'annullamento di un provvedimento di decurtazione degli investimenti per difetto di istruttoria e motivazione comporta l'obbligo dell'Amministrazione di rinnovare la valutazione sulla proposta della concessionaria nel rispetto della legge, della convenzione e dei relativi atti applicativi, senza determinare automaticamente il riconoscimento integrale delle somme contestate.

Come è indicizzato