Sentenza n. 6885/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza del TAR sotto cinque profili: omessa pronuncia su alcune censure, tra cui l’applicabilità dell’art. 36-bis d.P.R. 380/2001 e la legittimità dell’autotutela; erronea qualificazione del mutamento di destinazione d’uso da deposito agricolo e residenza a officina di autoriparazione come intervento comportante aumento di superficie utile e carico urbanistico; mancata considerazione della delibera consiliare che aveva autorizzato il permesso di costruire in deroga ex art. 14 d.P.R. 380/2001 quale elemento dimostrativo dell’interesse pubblico alla conservazione dell’opera; erronea esclusione dello stato legittimo dell’immobile, formatosi sulla base dei precedenti titoli edilizi; illegittimità dell’annullamento in autotutela dell’autorizzazione paesaggistica postuma, assumendo che il silenzio della Soprintendenza nel termine previsto dall’art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 avesse valore di silenzio-assenso e che mancasse un interesse pubblico ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che, per un abuso edilizio realizzato in area paesaggisticamente vincolata, l’accertamento della compatibilità paesaggistica postuma ex art. 167 d.lgs. 42/2004 costituisca condizione necessaria per la sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001. L’art. 167, comma 4, consente la compatibilità paesaggistica postuma solo per interventi che non abbiano creato o aumentato superfici utili o volumi, per difformità dei materiali o per interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria. Nel caso concreto, il passaggio da una destinazione mista rurale-residenziale a una destinazione interamente produttiva di officina aveva trasformato superfici accessorie in superfici utili e comportato un incremento del carico urbanistico. Le deduzioni dell’appellante sull’invarianza del carico urbanistico sono state ritenute apodittiche e non dimostrate. Le modifiche introdotte dal decreto Salva Casa all’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 non erano applicabili, poiché le agevolazioni per i mutamenti verticali riguardano singole unità immobiliari, mentre l’intervento concerneva l’intero fabbricato; inoltre, il mutamento non era meramente interno e senza incidenza sull’aspetto esteriore, essendo previste opere esterne. L’illegittimità dell’autorizzazione paesaggistica postuma risultava quindi già dimostrata dall’aumento di superficie utile, senza necessità di esaminare il distinto profilo del silenzio della Soprintendenza. L’annullamento d’ufficio era legittimo: in materia di titoli edilizi e paesaggistici, soprattutto in area vincolata, l’interesse pubblico alla tutela paesaggistica può attenuare l’onere motivazionale e la motivazione può limitarsi a evidenziare l’illegittimità del titolo, purché esercitata entro il termine di legge e tenendo conto degli interessi coinvolti. La censura relativa all’art. 36-bis è stata ritenuta infondata, poiché l’istanza era stata presentata ai sensi dell’art. 36 e l’amministrazione doveva pronunciarsi sulla domanda effettivamente proposta. È stata inoltre ritenuta irrilevante la questione dello stato legittimo, poiché l’opera oggetto di trasformazione in officina era stata realizzata senza titolo edilizio preventivo, tanto che ne era stata chiesta la sanatoria. Le spese d’appello sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  sentenza in forma semplificata

  Il giudice può definire il giudizio con sentenza semplificata all’esito della camera di consiglio cautelare, purché la causa sia matura e le questioni siano manifestamente infondate o fondate.

• art. 98 c.p.a.

  Richiamato quale fondamento dell’istanza di sospensione dell’efficacia esecutiva della sentenza appellata, poi abbinata al merito.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente di riproporre in appello i motivi non esaminati dal giudice di primo grado.

• art. 14 d.P.R. 380/2001

  permesso di costruire in deroga

  Disciplina il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici, previa deliberazione del consiglio comunale; la relativa delibera non equivale al rilascio del titolo né sana l’opera abusivamente realizzata.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  accertamento di conformità

  La sanatoria richiede la doppia conformità urbanistica, ossia la conformità dell’opera agli strumenti urbanistici vigenti sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda; in area paesaggisticamente vincolata presuppone anche l’accertamento della compatibilità paesaggistica postuma.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  Non è stato applicato perché l’istanza del privato era stata espressamente presentata ai sensi dell’art. 36; l’amministrazione doveva quindi esaminare la domanda secondo il suo oggetto e il suo fondamento normativo.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  stato legittimo dell’immobile

  Il richiamo ai precedenti titoli edilizi non è stato ritenuto decisivo, poiché la trasformazione del fabbricato in officina era stata eseguita senza titolo preventivo ed era proprio oggetto della richiesta di sanatoria.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Le disposizioni agevolative sui mutamenti verticali di destinazione d’uso riguardano singole unità immobiliari; non si estendono al mutamento verticale concernente un intero fabbricato.

• art. 1, allegato A, punto A.1, d.P.R. 31/2017

  Opere interne che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici, comunque denominate ai fini urbanistico-edilizi, anche ove comportanti mutamento della destinazione d’uso

  L’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica non opera quando l’intervento comprende opere esterne idonee ad alterare l’aspetto dell’edificio.

• art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004

  i lavori che non determinano la creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati

  La compatibilità paesaggistica postuma è ammessa esclusivamente nelle ipotesi tassative previste dal comma 4; l’aumento di superficie utile o volumetria è ostativo in sé, senza necessità di accertare il concreto pregiudizio paesaggistico.

• art. 181 d.lgs. 42/2004

  Richiamato dall’appellante quale base normativa del procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica, ma non decisivo per l’esito.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  annullamento in autotutela

  Consente l’annullamento d’ufficio del provvedimento illegittimo entro il termine di legge; in materia paesaggistica, l’interesse pubblico alla tutela del paesaggio può giustificare un onere motivazionale attenuato e, in area vincolata, può essere sufficiente il rilievo dell’illegittimità del titolo.

• art. 9 Cost.

  Il rilievo costituzionale della tutela del paesaggio concorre a fondare la preminenza dell’interesse pubblico nell’esercizio dell’autotutela su un titolo paesaggistico illegittimo.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria

  Richiamato dall’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004 per delimitare una delle categorie di interventi suscettibili di compatibilità paesaggistica postuma.

Massime di principio

• In presenza di un abuso edilizio realizzato in area paesaggisticamente vincolata, la sanatoria edilizia ex art. 36 d.P.R. 380/2001 presuppone necessariamente un valido accertamento di compatibilità paesaggistica postuma ai sensi dell’art. 167 d.lgs. 42/2004; in mancanza, la doppia conformità non è sufficiente a consentire il rilascio della sanatoria.
• L’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma è precluso quando il mutamento di destinazione d’uso trasformi superfici accessorie in superfici utili o determini un incremento della superficie utile o della volumetria; tale rilevanza è stabilita direttamente dalla legge e non dipende dalla prova di un concreto pregiudizio alle visuali o al paesaggio.
• Le disposizioni agevolative sui mutamenti verticali di destinazione d’uso introdotte nell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 riguardano le singole unità immobiliari e non si applicano, con la stessa portata, al mutamento verticale che investa l’intero fabbricato.
• L’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica prevista per opere interne che non alterano l’aspetto esteriore dell’edificio non è applicabile quando il progetto comprenda opere esterne, quali accessi, parcheggi o modifiche della copertura.
• Nell’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio o paesaggistico illegittimo relativo a un’area vincolata, l’interesse pubblico alla tutela paesaggistica, per il suo rilievo costituzionale, può giustificare un’attenuazione dell’onere motivazionale; la motivazione può essere adeguatamente fondata sull’illegittimità del titolo, senza la necessità di dimostrare un interesse pubblico ulteriore di particolare intensità.
• L’amministrazione deve esaminare una domanda di sanatoria secondo la disciplina espressamente invocata dal richiedente; il giudice non può fondare l’accoglimento della pretesa sull’applicazione di una diversa disposizione, come l’art. 36-bis d.P.R. 380/2001, quando l’istanza sia stata presentata ai sensi dell’art. 36.

Come è indicizzato