Sentenza n. 3927/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno dedotto, con riferimento alla deliberazione consiliare e al decreto di esproprio, il difetto di istruttoria e di motivazione, l’omessa o inadeguata valutazione delle osservazioni procedimentali presentate ai sensi dell’art. 11 d.P.R. 327/2001, la violazione del principio di proporzionalità e l’illegittimità derivata del decreto di esproprio. In particolare, hanno contestato che il Comune avesse individuato l’area privata asservita a uso pubblico per la realizzazione del nuovo terminal bus senza ponderare adeguatamente gli interessi dei condomini, l’incidenza della trasformazione sull’area verde e sul valore degli immobili, l’impatto su accessi, parcheggi e attività commerciali, nonché senza un’istruttoria effettiva sulle possibili localizzazioni alternative. È stata inoltre contestata l’urgenza posta a fondamento dell’applicazione dell’art. 22 d.P.R. 327/2001, in luogo della procedura ordinaria. Con i motivi aggiunti, i ricorrenti hanno impugnato la deliberazione della Giunta comunale n. 347 del 29 dicembre 2025, adottata in asserito riesame della scelta localizzativa disposto dall’ordinanza cautelare, deducendo anche l’incompetenza relativa della Giunta, poiché la nuova determinazione sulla localizzazione, già rimessa al Consiglio comunale, avrebbe dovuto essere adottata dal medesimo organo. Hanno inoltre contestato l’elusione dell’ordinanza cautelare, poiché il Comune avrebbe convocato i privati prima di svolgere un autonomo approfondimento istruttorio, trasferendo sostanzialmente sui ricorrenti l’onere di indicare pregiudizi e alternative.

La decisione

Il TAR ha accolto sia il ricorso principale sia i motivi aggiunti. Quanto alla deliberazione consiliare n. 26/2025, ha escluso che la precedente deliberazione della Giunta n. 128/2023 avesse consolidato la localizzazione dell’opera: quest’ultima costituiva un atto endoprocedimentale relativo a un progetto preliminare e non lesivo, mentre la scelta localizzativa lesiva era stata compiuta soltanto con gli atti del 2025. Il giudice ha riconosciuto che la localizzazione di un’opera pubblica è espressione di ampia discrezionalità amministrativa, ma ha precisato che essa resta sindacabile quanto all’adeguatezza dell’istruttoria, alla ragionevolezza, alla proporzionalità e alla ponderazione di tutti gli interessi coinvolti, soprattutto di quelli privati sacrificati. Nel caso concreto, il Comune si era limitato a evidenziare le criticità del precedente terminal, i vantaggi generici della nuova localizzazione e l’esistenza di un asservimento a uso pubblico dell’area privata, senza valutare concretamente il sacrificio imposto ai condomini e alla collettività, la perdita dell’area verde, l’incidenza sul valore degli immobili e gli ulteriori impatti segnalati nelle osservazioni. Anche l’esame delle aree alternative era stato svolto mediante formule generiche e tautologiche, prive di dati istruttori idonei a dimostrare l’effettiva inidoneità delle soluzioni considerate. Le risposte alle osservazioni non avevano affrontato specificamente le deduzioni dei privati. Il successivo finanziamento regionale era sopravvenuto rispetto alla scelta localizzativa e non poteva sanare il difetto originario, in applicazione del principio tempus regit actum; inoltre, la decadenza del Comune dal beneficio regionale era stata successivamente disposta. Il riesame svolto dopo l’ordinanza cautelare non aveva superato le carenze rilevate: il Comune aveva convocato i ricorrenti senza previa istruttoria effettiva e aveva chiesto loro di illustrare obiezioni e alternative, mentre l’obbligo di acquisire e valutare gli elementi istruttori gravava sull’amministrazione. Il difetto di istruttoria e di motivazione ha comportato l’annullamento della deliberazione consiliare e, per illegittimità derivata, del decreto di esproprio. Quanto alla deliberazione della Giunta n. 347/2025, il TAR ha ritenuto fondato e assorbente il vizio di incompetenza relativa: la conferma o nuova determinazione sulla localizzazione, fondata su una valutazione discrezionale, spettava al Consiglio comunale e non alla Giunta. Non era applicabile l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché l’atto non aveva natura vincolata e il vizio di incompetenza incideva sull’esercizio di una scelta discrezionale. L’accertamento dell’incompetenza ha precluso l’esame degli ulteriori vizi sostanziali, in conformità al carattere prioritario e assorbente di tale vizio e al divieto di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati dall’organo competente. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11 d.P.R. 327/2001

  Le osservazioni degli interessati devono essere effettivamente esaminate dall’amministrazione, che deve darne conto in modo coerente e non meramente apparente nella determinazione conclusiva.

• art. 22 d.P.R. 327/2001

  La procedura espropriativa accelerata richiede la sussistenza dei presupposti di urgenza; il giudice ha rilevato che il relativo motivo poteva essere assorbito dall’annullamento degli atti presupposti.

• art. 9, comma 15, l.r. Lombardia n. 12/2005

  La competenza ad autorizzare la realizzazione di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico generale nell’ambito del Piano dei Servizi spetta al Consiglio comunale; la Giunta conserva un ruolo propositivo.

• art. 48 d.lgs. 267/2000

  La Giunta non può sostituirsi al Consiglio nell’adozione di una determinazione discrezionale riservata a quest’ultimo dalla legge.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La non annullabilità dei vizi formali o procedimentali relativi ad atti vincolati non opera quando l’atto esprime una scelta discrezionale sulla localizzazione di un’opera; in tale ipotesi il vizio di incompetenza relativa è rilevante.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Accertata l’incompetenza dell’organo che ha adottato l’atto, il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati dall’organo competente.

• art. 59 c.p.a.

  La disposizione è richiamata in relazione all’istanza proposta dai ricorrenti per contestare l’adempimento dell’ordinanza cautelare, poi rinunciata; il giudizio di merito ha comunque esaminato la correttezza del riesame amministrativo.

Massime di principio

• Le scelte di localizzazione di un’opera pubblica sono ampiamente discrezionali, ma sono sindacabili quando l’amministrazione non dimostri di avere svolto un’istruttoria adeguata e di avere ponderato concretamente tutti gli interessi coinvolti, soprattutto quelli privati sacrificati dalla localizzazione.
• La mera esistenza di un asservimento a uso pubblico sull’area privata non esonera l’amministrazione dal valutare il sacrificio imposto ai proprietari e alla collettività, né consente di presumere la prevalenza dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera.
• Quando l’amministrazione decide di esaminare localizzazioni alternative, deve valutarle sulla base di elementi concreti, verificabili e coerenti con la situazione di fatto; formule generiche o tautologiche sull’inidoneità delle alternative non soddisfano gli obblighi di istruttoria e motivazione.
• Il riesame imposto in sede cautelare deve essere effettivo: l’amministrazione deve riaprire l’istruttoria, acquisire autonomamente gli elementi necessari e sottoporli al contraddittorio, senza trasferire sui privati l’onere di colmare le carenze istruttorie dell’amministrazione.
• La conferma o la nuova determinazione discrezionale sulla localizzazione di un’opera deve essere adottata dall’organo competente per la scelta originaria; la Giunta non può sostituirsi al Consiglio comunale quando la legge riserva a quest’ultimo la localizzazione e l’approvazione degli atti urbanistico-espropriativi.
• L’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 non rende irrilevante il vizio di incompetenza relativa quando l’atto impugnato non è vincolato, ma esprime una nuova valutazione discrezionale; in tale ipotesi il vizio è invalidante e impedisce al giudice di esaminare il merito della scelta spettante all’organo competente.

Come è indicizzato