Sentenza n. 2682/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato la sentenza del TAR sostenendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettere b) e c), c.p.a., in quanto relativa a una concessione autostradale qualificabile anche come accordo amministrativo e concessione di pubblico servizio. Ha dedotto che la nota del MIT fosse stata adottata all’esito di un procedimento amministrativo complesso, con il coinvolgimento dell’ART, e costituisse esercizio di un potere autoritativo e discrezionale. Secondo l’appellante, la propria posizione sarebbe stata di interesse legittimo e le censure, formulate anche per violazione di legge, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti e del presupposto, sarebbero state devolute al giudice amministrativo. Nel merito sostanziale, la controversia riguardava la quantificazione del ristoro Covid-19 spettante alla concessionaria, in particolare il criterio relativo al tasso di remunerazione del capitale proprio da applicare nel calcolo.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha applicato il criterio del petitum sostanziale, secondo il quale la giurisdizione si determina in base all’intrinseca consistenza della posizione soggettiva dedotta e non alla qualificazione formale della domanda o dell’atto impugnato. La pretesa azionata dalla concessionaria è stata ritenuta di natura patrimoniale e qualificata come diritto soggettivo, poiché diretta a ottenere il riconoscimento di una determinata somma a titolo di ristoro Covid-19 nell’ambito della fase esecutiva del rapporto concessorio. La quantificazione del ristoro è disciplinata dalle previsioni convenzionali contenute nell’Allegato E e nel relativo suballegato del Terzo Atto aggiuntivo alla Convenzione unica; il concedente, pertanto, non esercita un potere autoritativo, ma verifica l’applicazione di criteri negoziali vincolanti. Non è stata ritenuta decisiva né la forma impugnatoria della domanda, né la circostanza che l’attività amministrativa fosse stata preceduta da istruttoria e dal coinvolgimento dell’ART, né il richiamo alla giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di beni o servizi pubblici. Tale giurisdizione, secondo il Collegio, non comprende le controversie patrimoniali concernenti esclusivamente l’attuazione del rapporto contrattuale, quando non venga in rilievo l’esercizio di poteri pubblicistici. Le spese del grado sono state poste a carico della concessionaria e liquidate in euro 3.000, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 7 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante tra le norme sul riparto della giurisdizione amministrativa; non applicato in senso favorevole alla tesi dell’appellante.

• art. 133, comma 1, lett. b) e c), c.p.a.

  “le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”; “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni non si estende alle controversie patrimoniali relative alla mera attuazione del rapporto concessorio, quando non sia esercitato un potere autoritativo.

• art. 11 l. 241/1990

  L’appellante lo ha richiamato per qualificare la Convenzione unica come accordo amministrativo; il Consiglio di Stato ha escluso che la controversia riguardasse la regolazione dell’accordo, ritenendola attinente alla sua fase esecutiva.

• art. 29 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione alle censure di annullabilità; la qualificazione formale dei vizi dedotti non incide sul riparto, determinato dal petitum sostanziale.

• art. 37 d.l. 201/2011

  Norma istitutiva dell’ART, le cui competenze sul sistema tariffario sono state estese alle concessioni autostradali ancora in essere.

• art. 2 d.lgs. 143/1994

  Richiamato dall’appellante tra le disposizioni rilevanti per il rapporto concessorio; il testo non esplicita una distinta interpretazione decisiva.

• art. 2, comma 86 e seguenti, d.l. 262/2006, convertito dalla l. 286/2006

  Richiamato dall’appellante tra le disposizioni rilevanti per il rapporto concessorio; il testo non esplicita una distinta interpretazione decisiva.

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante tra le norme processuali; il testo non attribuisce a tale disposizione un ruolo decisivo autonomo.

• Allegato E e suballegato n. 1 al Terzo Atto aggiuntivo alla Convenzione unica

  Contengono i criteri convenzionali per la determinazione degli effetti economici connessi all’emergenza Covid-19 e vincolano la quantificazione del ristoro.

• delibera ART n. 71/2019

  Ha definito il sistema tariffario applicabile alle concessioni autostradali interessate; il testo riferisce che il criterio specifico è stato recepito nel Terzo Atto aggiuntivo.

• delibera ART n. 158/2020

  Ha stabilito il tasso di remunerazione del 5,51% richiamato dalla nota ART del 30 gennaio 2023 per il calcolo contestato.

Massime di principio

• Nel riparto tra giurisdizione amministrativa e ordinaria rileva il petitum sostanziale, ossia l’intrinseca consistenza della posizione giuridica dedotta, e non la qualificazione formale della domanda come azione di annullamento né la forma amministrativa dell’atto contestato.
• Le controversie concernenti la quantificazione di somme dovute in base a clausole e criteri convenzionali, nella fase esecutiva di una concessione, hanno natura di controversie su diritti soggettivi e spettano al giudice ordinario quando l’amministrazione si limita ad applicare disposizioni negoziali vincolanti.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle concessioni di beni pubblici o di pubblici servizi non comprende le pretese patrimoniali relative esclusivamente all’attuazione del rapporto contrattuale, se non viene in rilievo l’esercizio di poteri autoritativi riconosciuti dalla legge.
• La presenza di un’istruttoria amministrativa, del coinvolgimento di un’autorità di regolazione e del richiamo alla legge n. 241/1990 non trasforma in esercizio di potere autoritativo la verifica vincolata dell’esatto adempimento o della corretta applicazione di criteri contrattuali.
• Nella fase esecutiva del rapporto concessorio, il potere amministrativo può rilevare ai fini della giurisdizione amministrativa solo quando l’amministrazione adotti atti autoritativi che incidano direttamente sul rapporto mediante poteri pubblicistici previsti dalla legge; in mancanza, la controversia resta devoluta al giudice ordinario.

Come è indicizzato