Sentenza n. 826/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'ingiunzione di pagamento della sanzione pecuniaria irrogata per l'inottemperanza a un'ordinanza di demolizione relativa a due manufatti abusivi: un vano cucina e un vano ripostiglio al piano terra e un manufatto al secondo piano del lastrico solare. Hanno dedotto violazione e falsa applicazione dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, eccesso di potere, illogicità, travisamento dei fatti e violazione del principio di ragionevolezza. In particolare, hanno sostenuto che l'inottemperanza all'ordine di demolizione fosse un illecito istantaneo, perfezionatosi allo scadere dei novanta giorni e coincidente con l'acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale; ne sarebbe derivata l'inesigibilità dell'obbligo di demolizione da parte del privato e l'applicabilità della sanzione pecuniaria soltanto alle inottemperanze maturate dopo l'entrata in vigore della disposizione sanzionatoria, introdotta dalla legge n. 164/2014. L'ingiunzione sarebbe stata quindi illegittima per violazione del principio di irretroattività sancito dall'art. 25 Cost., dall'art. 1 l. n. 689/1981 e dall'art. 11 disp. prel. c.c.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha qualificato l'inottemperanza all'ingiunzione di demolizione come illecito permanente, che inizia con la scadenza del termine assegnato dall'ordinanza e persiste fino alla demolizione dei manufatti, anche d'ufficio. La sanzione prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 colpisce la mancata rimozione dell'abuso e non la sua realizzazione; essa ha natura indirettamente ripristinatoria e mira a indurre alla demolizione anche soggetti che non abbiano responsabilità nella realizzazione dell'abuso, purché abbiano la possibilità materiale e giuridica di rimuoverlo. Nel caso concreto l'ordinanza di demolizione è stata emessa nel 2020, dopo l'entrata in vigore della legge n. 164/2014, e l'inottemperanza si è verificata allo scadere dei novanta giorni, quando la norma sanzionatoria era pienamente vigente. Non sussiste quindi alcuna applicazione retroattiva. Il TAR ha inoltre escluso che l'acquisizione gratuita del manufatto al patrimonio comunale renda inesigibile la sanzione pecuniaria: acquisizione e sanzione hanno natura e funzione diverse. La prima è una sanzione reale; la seconda è destinata a tenere indenne il Comune dai costi di demolizione e ripristino, secondo il vincolo di destinazione dei proventi previsto dal comma 4-ter. Nulla è stato disposto sulle spese, poiché il Comune non si è costituito.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro …

  La disposizione sanziona l'inottemperanza all'ordine di demolizione, intesa come mancata rimozione dell'abuso, e non la realizzazione dell'abuso edilizio; l'inottemperanza ha carattere permanente fino alla demolizione.

• art. 31, comma 4-ter, d.P.R. n. 380/2001

  i proventi delle sanzioni di cui al comma 4 bis spettano al comune e sono destinati esclusivamente alla demolizione e rimessione in pristino delle opere abusive e all'acquisizione e attrezzatura di aree destinate a verde pubblico

  Il vincolo di destinazione conferma la funzione della sanzione pecuniaria di contribuire alla demolizione e alla rimessione in pristino delle opere abusive.

• art. 25 Costituzione

  Il principio di irretroattività delle sanzioni non è violato quando l'inottemperanza si perfeziona, per la natura permanente dell'illecito, durante la vigenza della norma sanzionatoria.

• art. 1 l. n. 689/1981

  Il principio di legalità e irretroattività delle sanzioni amministrative non impedisce l'applicazione della sanzione a un'inottemperanza maturata dopo l'entrata in vigore della relativa disposizione.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  Non risulta violato il principio di irretroattività, poiché l'illecito sanzionato si è verificato nel 2020, sotto la vigenza della norma.

• art. 17, comma 1, lett. q-bis), d.l. 12 settembre 2014, n. 133, convertito dalla l. 11 novembre 2014, n. 164

  La disposizione ha introdotto il comma 4-bis dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001, vigente dal 12 novembre 2014.

Massime di principio

• L'inottemperanza all'ordine di demolizione edilizia costituisce un illecito permanente: decorre dalla scadenza del termine assegnato dall'amministrazione e persiste fino alla demolizione dei manufatti abusivi, da parte dell'interessato o dell'amministrazione in danno.
• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 colpisce la mancata esecuzione dell'ordine di demolizione e non la realizzazione dell'abuso edilizio; pertanto può essere applicata quando l'inottemperanza si verifica durante la vigenza della norma sanzionatoria, senza violazione del principio di irretroattività.
• L'acquisizione gratuita del manufatto e dell'area al patrimonio comunale e la sanzione pecuniaria per l'inottemperanza sono misure autonome, con funzione e natura diverse; l'acquisizione non esclude né rende inesigibile la sanzione pecuniaria.
• La sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 ha funzione indirettamente ripristinatoria e i relativi proventi devono essere destinati alle attività di demolizione e rimessione in pristino previste dal comma 4-ter.

Come è indicizzato