Sentenza n. 2249/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato domanda di permesso di costruire per demolire un manufatto esistente e realizzare un edificio a destinazione produttiva in zona classificata dal PUC come DP produttiva. Il Comune aveva inizialmente rappresentato, nel preavviso di diniego, l'incidenza sulla domanda della procedura di ampliamento della strada statale e della conseguente fascia di rispetto. Successivamente, con delibera di Giunta, aveva adeguato il PUC riclassificando la strada da extraurbana secondaria di tipo C a strada extraurbana principale di tipo B, con applicazione della fascia di rispetto di 40 metri, e aveva quindi negato il permesso di costruire. La ricorrente ha dedotto: violazione degli artt. 11 e 12 d.P.R. 327/2001, sostenendo che la procedura espropriativa e l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio fossero ancora in itinere e non consentissero di considerare già operata la nuova classificazione stradale; violazione della disciplina sulle distanze dal ciglio stradale di cui al d.P.R. 495/1992 e al PUC, sostenendo l'applicabilità di una fascia di rispetto di 10 metri o, comunque, di quella prevista per le strade di tipo C; violazione dell'art. 47-bis della l.r. Campania n. 16/2004, quanto al ricorso alla procedura semplificata di adeguamento del PUC; difetto di motivazione e di istruttoria; violazione del legittimo affidamento; e violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, poiché il diniego finale aveva fatto leva sulla delibera di adeguamento del PUC, approvata dopo il preavviso di diniego e mai sottoposta al contraddittorio procedimentale.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione. Quanto alla fascia di rispetto originariamente applicabile, il Collegio ha ritenuto infondata la pretesa della ricorrente di limitare la distanza a 10 metri. Anche considerando la strada ancora classificata come tipo C, il PUC comunale prescriveva per le nuove costruzioni in zona produttiva una distanza dal ciglio stradale non inferiore a 30 metri. Il limite di 10 metri previsto dall'art. 26, comma 3, d.P.R. 495/1992 è stato qualificato come limite minimo, derogabile in senso più restrittivo dalla pianificazione comunale. La ricorrente, inoltre, non aveva dimostrato il rispetto dei 30 metri. Il TAR ha ritenuto invece decisiva la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990. Il preavviso aveva prospettato la fascia di rispetto di 40 metri collegandola alla procedura espropriativa in itinere e alla dichiarazione di pubblica utilità, mentre il diniego definitivo aveva fondato la nuova classificazione della strada anche sulla successiva delibera comunale di adeguamento del PUC. Tale nuovo fondamento decisorio non era stato previamente comunicato alla ricorrente e non aveva formato oggetto di contraddittorio procedimentale; la ricorrente aveva potuto controdedurre soltanto sulla diversa questione dell'efficacia della procedura espropriativa. Il Collegio ha precisato che non è necessaria una perfetta identità tra preavviso e provvedimento finale, ma il contenuto sostanziale del diniego conclusivo deve rimanere entro lo schema delineato dal preavviso, senza introdurre ragioni nuove non enucleabili dall'atto endoprocedimentale. Sono state invece respinte le censure rivolte direttamente alla delibera di adeguamento del PUC: la riclassificazione è stata ritenuta coerente con l'art. 47-bis l.r. Campania n. 16/2004, poiché finalizzata ad adeguare la pianificazione comunale alla realizzazione di un'opera pubblica senza modificare le destinazioni urbanistiche delle aree. Le censure di difetto di motivazione e istruttoria sono state considerate generiche, anche alla luce dei richiami contenuti nella delibera all'istruttoria svolta e alla rilevanza dell'intervento infrastrutturale. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 3.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  ...il contenuto sostanziale del provvedimento conclusivo di diniego si inscriva nello schema delineato dalla comunicazione ex art. 10-bis citato, esclusa ogni possibilità di fondare il diniego definitivo su ragioni del tutto nuove...

  Il provvedimento finale non può fondarsi su ragioni nuove, non previamente comunicate nel preavviso di rigetto e quindi sottratte al contraddittorio procedimentale.

• art. 26, comma 3, d.P.R. 495/1992

  ...prescrive una distanza “non inferiore” a 10 mt.

  La distanza prevista dalla norma costituisce un limite minimo; il Comune può stabilire, nell'esercizio della potestà pianificatoria, una fascia di rispetto maggiore.

• artt. 11 e 12 d.P.R. 327/2001

  La ricorrente ne ha contestato l'applicazione, sostenendo che la procedura per l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità non fossero ancora perfezionate; il TAR ha accolto il ricorso per la distinta violazione dell'art. 10-bis, senza fondare l'annullamento sulla violazione di tali disposizioni.

• art. 47-bis l.r. Campania n. 16/2004

  La disposizione consente l'adeguamento semplificato del PUC quando l'intervento non incide sostanzialmente sulle scelte pianificatorie; il TAR ha ritenuto legittima la riclassificazione della strada finalizzata all'adeguamento al progetto di opera pubblica, con destinazioni urbanistiche rimaste immutate.

• art. 42 l.r. Campania n. 5/2024

  Ha introdotto l'art. 47-bis nella l.r. Campania n. 16/2004, applicato dal Comune per l'adeguamento semplificato del PUC.

• art. 4, comma 1, d.l. 32/2019, convertito dalla l. 55/2019

  La delibera ha richiamato la rilevanza dell'intervento infrastrutturale quale opera con rilevante impatto sul tessuto socio-economico.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto deve porre il destinatario in condizione di interloquire su tutti i profili sostanziali che potranno fondare il diniego finale; non è necessaria una perfetta identità tra preavviso e provvedimento conclusivo, ma quest'ultimo non può introdurre ragioni nuove, non enucleabili dal preavviso, che non siano state sottoposte al contraddittorio procedimentale.
• La violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 ricorre quando l'amministrazione fonda il diniego definitivo su un nuovo atto o su una diversa ragione giuridica, sopravvenuta o comunque non prospettata nel preavviso, impedendo al privato di formulare osservazioni specifiche su tale profilo.
• La distanza minima prevista dall'art. 26, comma 3, d.P.R. 495/1992 per le costruzioni lungo determinate strade non impedisce allo strumento urbanistico comunale di prescrivere una distanza maggiore, purché eserciti legittimamente la propria potestà pianificatoria.
• L'adeguamento semplificato dello strumento urbanistico comunale può essere utilizzato per recepire la classificazione o le caratteristiche di un'opera pubblica quando l'intervento non modifica sostanzialmente le destinazioni urbanistiche e le scelte pianificatorie fondamentali dell'ente.

Come è indicizzato