Provvedimento AGCM I849 n. 30381 del 30/11/2022

Bancomat – progetto DAF per i prelievi ATM in circolarità

L’AGCM ha valutato il progetto di Bancomat S.p.A. diretto a sostituire il sistema interbancario MIF con un modello di commissione diretta al consumatore, la DAF, per i prelievi effettuati presso ATM di banche diverse da quella emittente. Il provvedimento conclude che il progetto, pur non essendo stato attuato, configura una deliberazione di un’associazione di imprese restrittiva della concorrenza ai sensi dell’art. 101 TFUE.

Parti e origine del procedimento

Bancomat gestisce i circuiti Bancomat e PagoBancomat ed è partecipata da numerosi intermediari bancari, senza che alcun socio disponga del controllo individuale o congiunto. Il procedimento è stato avviato il 1° dicembre 2020, dopo la comunicazione volontaria del progetto da parte di Bancomat, ed è stato successivamente esteso alle modifiche trasmesse il 28 luglio 2021. Hanno partecipato al procedimento associazioni bancarie, banche di grandi, medie e piccole dimensioni e Altroconsumo. L’istruttoria ha incluso audizioni, richieste di informazioni, contributi di Banca d’Italia, dati sui costi e sulle commissioni e informazioni sui sistemi adottati nei Paesi dell’Unione europea.

Mercato rilevante e contesto

L’Autorità ha individuato il mercato del servizio di prelievo di contante presso ATM in circolarità, con estensione geografica nazionale. Il servizio riguarda le operazioni effettuate con carte Bancomat presso ATM appartenenti a una banca diversa dall’issuer. La definizione è stata ritenuta coerente con la natura dell’intesa, che riguarda esclusivamente il sistema di remunerazione del prelievo, e con la precedente prassi dell’Autorità nel caso I725.

L’AGCM ha escluso che il mercato rilevante dovesse coincidere con quello dei servizi di conto corrente. La circostanza che il prelievo possa essere incluso in un’offerta bancaria a pacchetto non determina, di per sé, l’unificazione dei mercati. Inoltre, esistono operatori e ATM indipendenti che offrono il servizio di prelievo senza collegamento a un conto corrente.

La rete ATM è stata descritta come infrastruttura essenziale per l’accesso al contante. In Italia il contante mantiene una funzione significativa e il prelievo ATM costituisce il principale canale di accesso. Il numero di ATM è tuttavia diminuito nel tempo, in un contesto di riduzione delle filiali, concentrazione bancaria, digitalizzazione, investimenti tecnologici e razionalizzazione delle reti.

Modello MIF vigente

Nel sistema vigente, la banca issuer versa alla banca acquirer una commissione interbancaria multilaterale, la MIF, mentre l’issuer può applicare al proprio cliente una commissione per il prelievo in circolarità. La MIF era pari a 0,49 euro e, dal 1° luglio 2022, a 0,47 euro. Il suo metodo di calcolo, derivante dagli impegni assunti nel procedimento I725, si basava sui costi diretti operativi dei soggetti più efficienti, individuati nel 50% più efficiente del campione.

L’Autorità ha ricordato che la fissazione centralizzata e uniforme della MIF costituisce un’intesa idonea a incidere anche sui servizi offerti agli utenti finali. Nel procedimento I725 il sistema era stato mantenuto solo dopo l’assunzione di impegni volti a ridurne i rischi concorrenziali.

Le risultanze istruttorie hanno evidenziato una differenza tra i costi dell’acquirer e la remunerazione MIF. Il costo medio lato acquiring è stato stimato, a seconda delle metodologie, tra 0,75 e 0,90 euro, mentre la MIF copriva al massimo circa il 65% del costo medio. Sul lato issuing, invece, le commissioni applicate ai clienti risultavano mediamente prossime a 1 euro, con valori effettivi variabili e con ulteriori forme di remunerazione incluse nei canoni dei conti correnti.

Contenuto del progetto DAF

Il progetto intendeva eliminare sia la MIF sia il divieto per l’acquirer di applicare una commissione direttamente al titolare della carta. La remunerazione sarebbe stata quindi trasferita dal rapporto interbancario al rapporto tra acquirer e consumatore.

Le regole di circuito prevedevano:

• libertà dell’acquirer di applicare una commissione diretta al titolare della carta;
• commissione fissa, non proporzionale all’importo prelevato;
• identico importo per tutti gli ATM gestiti dall’acquirer sull’intero territorio nazionale;
• informazione preventiva sul costo e indicazione separata sulla ricevuta;
• divieto per l’issuer di applicare al proprio cliente una commissione per il prelievo presso ATM di altra banca;
• tetto massimo di 1,50 euro;
• possibilità di accordi bilaterali con condizioni agevolate;
• sviluppo di un’applicazione per localizzare gli ATM e conoscerne le commissioni;
• azzeramento delle scheme fee a carico degli issuer;
• contributo ai costi di processing per gli istituti di minori dimensioni.

Qualificazione come deliberazione di associazione di imprese

L’AGCM ha ritenuto che Bancomat, pur avendo forma societaria, sia assimilabile a un’associazione di imprese per la funzione svolta e per il ruolo delle regole di circuito. Le regole adottate dal circuito e applicate consapevolmente dalle banche aderenti costituiscono quindi una deliberazione di un’associazione di imprese rientrante nell’art. 101 TFUE.

La rimozione della MIF non è stata considerata una semplice liberalizzazione. Essa modifica un sistema di regole già valutato dall’Autorità nel procedimento I725 e introduce un nuovo insieme coordinato di vincoli sulla determinazione delle commissioni. L’Autorità ha sottolineato che la valutazione doveva riguardare l’intero modello, non soltanto il cap o l’obbligo di uniformità territoriale.

Carattere restrittivo dell’intesa

La valutazione è stata svolta in prospettiva, poiché il progetto era futuro. L’Autorità ha ritenuto che il nuovo modello fosse idoneo a restringere la concorrenza attraverso tre principali meccanismi.

Primo, il progetto avrebbe consentito alla banca proprietaria dell’ATM di imporre direttamente un prezzo al cliente di una banca concorrente, che spesso non avrebbe avuto un’effettiva alternativa, soprattutto in aree con pochi ATM o per gli utenti con ridotta mobilità.

Secondo, il progetto avrebbe eliminato o limitato una variabile concorrenziale rilevante per l’issuer: la possibilità di modulare la commissione applicata al proprio correntista, fino a offrire il prelievo gratuitamente. Tale leva era utilizzata in particolare da banche piccole e locali per compensare la minore estensione della propria rete ATM.

Terzo, le regole comuni avrebbero aumentato la trasparenza strategica tra gli operatori e facilitato il coordinamento. L’obbligo di applicare un prezzo fisso e uniforme a livello nazionale semplifica la struttura tariffaria, mentre il cap di 1,50 euro può orientare gli operatori verso una convergenza al valore massimo. La trasparenza preventiva, l’uniformità nazionale e la conoscibilità delle commissioni dei concorrenti avrebbero potuto rendere più stabile un equilibrio collusivo.

Effetti sui consumatori

Le evidenze sui prelievi effettivamente effettuati hanno avuto un ruolo centrale. Circa il 50% dei prelievi in circolarità risultava privo di una commissione diretta; un ulteriore 20% era soggetto a commissioni inferiori a quella massima, mentre circa il 29% dei prelievi in circolarità era soggetto alla commissione massima.

L’introduzione della DAF avrebbe quindi assoggettato a una commissione molti prelievi precedentemente gratuiti e avrebbe potuto aumentare il costo di una parte dei prelievi già soggetti a commissione. Nel complesso, l’Autorità ha stimato che circa il 60-70% dei prelievi in circolarità avrebbe potuto diventare più oneroso.

L’AGCM ha ritenuto più significativa l’analisi basata sul numero di transazioni, anziché sul numero di titolari o di carte. Uno stesso titolare può infatti effettuare prelievi soggetti a condizioni differenti, ad esempio gratuiti entro una soglia e onerosi oltre tale soglia. La commissione media effettivamente pagata è stata stimata in circa 0,85 euro, ovvero 0,96 euro con ponderazione per il numero di prelievi.

L’analisi economica dell’Appendice, svolta su un campione rappresentativo di oltre l’85% dei prelievi acquiring, ha rilevato un incentivo per quasi tutti gli operatori a fissare una DAF minima superiore alla commissione media attuale. La DAF media stimata è risultata pari a circa 1,278-1,376 euro, con un incremento medio delle commissioni del 33-43% senza cap e del 32-40% con il cap di 1,50 euro.

L’Autorità ha inoltre considerato il rischio di un doppio onere per i clienti i cui contratti di conto corrente già incorporano, tramite un canone maggiore, la gratuità o la riduzione dei prelievi in circolarità. In assenza di una revisione dei contratti, tali clienti avrebbero potuto sostenere sia il costo già incluso nel canone sia la DAF applicata dall’acquirer.

Effetti sulla concorrenza tra banche

Secondo l’AGCM, la DAF avrebbe indebolito soprattutto le banche medio-piccole, locali e online. Molti di questi operatori applicano commissioni nulle o contenute per il prelievo in circolarità, proprio per compensare la minore capillarità della rete e attrarre clientela.

Con il nuovo modello, tali banche non avrebbero più potuto controllare direttamente il costo del servizio promesso ai propri clienti. La commissione sarebbe stata fissata da una banca terza, spesso dotata di una rete ATM più ampia. Ciò avrebbe potuto indurre i consumatori a trasferire il conto presso banche con reti più estese, riducendo la pressione competitiva esercitata dagli operatori minori.

L’Autorità ha escluso che l’effetto dipendesse necessariamente dallo sbilanciamento tra issuing e acquiring. La gratuità o il basso prezzo risultavano correlati soprattutto alla dimensione e alla diffusione della rete, non soltanto alla posizione netta dell’istituto nei due lati del mercato. La DAF avrebbe quindi privato le banche minori di una leva commerciale, rendendo più difficile la competizione nei servizi bancari complessivi.

Valutazione delle efficienze e controfattuale

Bancomat aveva sostenuto che la MIF non coprisse i costi dell’acquirer e disincentivasse il mantenimento e l’innovazione della rete ATM. La DAF avrebbe dovuto riallineare ricavi e costi, favorire l’ingresso di operatori indipendenti, sostenere il cash at shop e ampliare l’accesso al contante.

L’Autorità non ha ritenuto dimostrato il nesso causale tra sistema MIF e riduzione della rete ATM. In Italia, tra il 2015 e il 2021, gli sportelli bancari si sono ridotti del 28,4%, mentre gli ATM sono diminuiti del 13,9%; il numero medio di ATM per sportello è aumentato da 1,44 a 1,73. Questi dati sono stati interpretati nel senso che il principale driver della riduzione degli ATM fosse la riorganizzazione delle filiali e del settore bancario, non il modello di remunerazione del prelievo in circolarità.

Anche l’esperienza europea non ha fornito conferme univoche alla tesi di Bancomat. La riduzione degli ATM è stata generalmente ricondotta a digitalizzazione, concentrazioni bancarie, riduzione delle filiali e diminuzione dell’uso del contante, senza una relazione dimostrata con il modello MIF o DAF.

Il controfattuale utilizzato dall’Autorità è stato l’attuale modello MIF, ritenuto l’unico scenario concreto e realistico in assenza dell’attuazione della DAF. L’ipotesi di una MIF aumentata, prospettata da Bancomat solo nelle memorie finali, è stata considerata indeterminata, poiché non erano stati specificati valore, struttura dei costi e caratteristiche della nuova commissione.

Articolo 101, paragrafo 3, TFUE

Poiché il progetto è stato ritenuto restrittivo ai sensi dell’art. 101, par. 1, TFUE, l’AGCM ha esaminato la richiesta di applicazione dell’esenzione prevista dall’art. 101, par. 3, TFUE. L’onere di provare tutte le condizioni cumulative gravava su Bancomat.

Le quattro condizioni richiedevano la dimostrazione che il progetto:

• migliorasse la produzione o la distribuzione o promuovesse il progresso tecnico o economico;
• riservasse agli utilizzatori una congrua parte dei benefici;
• imponesse restrizioni indispensabili al conseguimento delle efficienze;
• non desse alle imprese la possibilità di eliminare la concorrenza per una parte sostanziale dei servizi interessati.

L’Autorità ha ritenuto che Bancomat avesse formulato considerazioni generiche e non adeguatamente provate. Le efficienze relative alla maggiore sostenibilità della rete, all’ingresso di operatori indipendenti e al cash at shop erano state prospettate senza una dimostrazione puntuale della natura, del nesso causale, della probabilità, dell’entità e dei tempi di realizzazione.

Quanto al beneficio per gli utenti, le simulazioni di Bancomat non erano univoche e ammettevano possibili aumenti della spesa annuale, soprattutto per gli utenti delle banche online. Il cap di 1,50 euro è stato ritenuto potenzialmente superiore al necessario, considerato un costo medio del prelievo intorno a 0,80 euro. La maggiore trasparenza non compensava l’aumento potenziale delle commissioni e, per gli utenti meno digitalizzati, l’applicazione avrebbe potuto essere di utilità limitata.

Quanto all’indispensabilità, Bancomat non aveva dimostrato che il passaggio alla DAF, e in particolare l’intero insieme di vincoli su uniformità, importo fisso, trasparenza e cap, fosse ragionevolmente necessario rispetto ad alternative meno restrittive, come una diversa definizione della MIF.

Infine, il coinvolgimento della quasi totalità degli istituti italiani e il rischio di aumento delle commissioni e di distorsione delle dinamiche competitive impedivano di ritenere dimostrata la condizione di non eliminazione della concorrenza.

Pregiudizio al commercio tra Stati membri

L’intesa era estesa all’intero territorio nazionale e coinvolgeva la quasi totalità degli operatori del mercato rilevante. Per tale ragione, l’AGCM ha ritenuto integrato il requisito del pregiudizio, reale o potenziale, al commercio tra Stati membri secondo la Comunicazione della Commissione 2004/C 101/07. La fattispecie ricade quindi nell’art. 101 TFUE.

Esito, misure e sanzione

L’AGCM ha deliberato che il progetto presentato da Bancomat il 1° dicembre 2020 e modificato il 28 luglio 2021 costituisse un’intesa restrittiva della concorrenza in violazione dell’art. 101 TFUE, in quanto idoneo a:

• aumentare le commissioni medie per i prelievi in circolarità;
• indebolire la concorrenza tra banche;
• eliminare la possibilità per gli issuer di modulare o azzerare le commissioni per i propri clienti;
• penalizzare soprattutto le banche di minori dimensioni;
• aumentare gli incentivi al coordinamento tra le banche aderenti al circuito.

Bancomat è stata destinataria dell’obbligo di astenersi dal porre in essere comportamenti analoghi. Non è stata irrogata alcuna sanzione pecuniaria, poiché il progetto non era stato attuato e mancavano quindi i presupposti per l’applicazione di una sanzione.