Sentenza n. 645/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la delibera AGCOM che ha fissato per il 2024 il contributo dovuto dagli operatori delle comunicazioni elettroniche nell’aliquota dell’1,4 per mille dei ricavi risultanti dalla voce A1 dell’ultimo bilancio approvato. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, dell’art. 16 del d.lgs. 259/2003, dell’art. 1, commi 65 e 66, della legge 266/2005 e dei principi elaborati dalla Corte di giustizia UE, nonché eccesso di potere, difetto di istruttoria e di motivazione, per l’inclusione nel fabbisogno di costi non strettamente pertinenti alle attività finanziabili. In particolare, ha contestato i costi relativi alla tutela dei consumatori, al supporto ad altre autorità, alla cooperazione internazionale, ai tavoli tecnici e alle strutture trasversali. Ha inoltre censurato l’assenza di un meccanismo trasparente e verificabile di imputazione pro quota dei costi delle strutture core e non core alle tre funzioni finanziabili — gestione del regime di autorizzazione generale, diritti d’uso e obblighi specifici — nonché l’utilizzo di un costo medio forfettario per FTE. La ricorrente ha poi dedotto l’illegittima inclusione nella base imponibile dei ricavi riversati ad altri operatori per servizi wholesale, lamentando una doppia imposizione; l’inclusione dei ricavi relativi alla vendita di hardware e terminali in offerte bundle, ai servizi IT, cloud e ai servizi a valore aggiunto, ritenuti estranei alla competenza AGCOM; la violazione delle regole sulla rendicontazione, per la mancata previa approvazione del rendiconto rispetto alla riscossione del contributo; e l’illegittimità della rettifica del surplus accumulato negli anni precedenti, pari a circa 32,15 milioni di euro, ritenuta insufficiente rispetto alla riduzione di 4,3 milioni di euro operata dall’Autorità.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente nei limiti indicati in motivazione, con annullamento degli atti impugnati per il vizio relativo alla quantificazione e imputazione dei costi finanziabili. Il TAR ha ritenuto che le attività delle strutture trasversali non siano astrattamente escluse dal perimetro dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972: rileva la natura funzionale delle attività concretamente svolte, non la qualificazione organizzativa dell’ufficio. Tuttavia, la delibera 2024 è stata ritenuta illegittima in concreto perché la relazione tecnico-finanziaria non ha indicato criteri analitici, trasparenti e verificabili per collegare le risorse umane e i costi alle singole attività finanziabili. L’AGCOM ha invertito l’ordine logico richiesto: anziché partire dalle attività ammissibili, quantificarne i costi e determinare successivamente il fabbisogno, ha preso le previsioni complessive di spesa, ha individuato un numero di FTE e ha applicato un costo medio forfettario di circa 250.000 euro per FTE, senza spiegare il nesso tra personale impiegato, ore-uomo, singole funzioni e costi imputati. Analoga insufficienza è stata ravvisata per le spese di beni e servizi, indicate in modo aggregato senza disaggregazione per attività. Sono stati invece respinti gli altri motivi. L’inclusione dei ricavi riversati non determina doppia imposizione, poiché mancano l’identità del soggetto passivo e del presupposto: i ricavi retail dell’operatore e quelli wholesale dell’altro operatore derivano da prestazioni contrattuali distinte. La loro esclusione trasformerebbe il prelievo sui ricavi in un prelievo sul margine o sull’utile. È stata ritenuta legittima anche l’inclusione dei ricavi da hardware e terminali venduti in bundle, nonché dei servizi IT e VAS accessori all’offerta di comunicazioni elettroniche, poiché tali attività beneficiano del titolo autorizzatorio e sono sottoposte a forme di vigilanza e tutela AGCOM. Il TAR ha inoltre escluso che la normativa imponga la previa approvazione del rendiconto rispetto alla riscossione: è ammissibile una rendicontazione successiva, purché siano garantite trasparenza e opportune rettifiche. Infine, è stata ritenuta legittima la scelta di non riassorbire immediatamente l’intero surplus, essendo consentita una riduzione graduale e discrezionale, purché effettiva, ragionevole e coerente con la stabilità finanziaria dell’Autorità. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 16 direttiva (UE) 2018/1972

  Consente di imporre diritti amministrativi destinati esclusivamente a coprire i costi amministrativi relativi a tre categorie di attività: gestione del regime di autorizzazione generale, gestione dei diritti d’uso e gestione degli obblighi specifici. Richiede un nesso diretto, specifico e dimostrabile tra costi e attività, nonché criteri proporzionati, obiettivi e trasparenti.

• art. 16 d.lgs. 259/2003

  Recepisce il quadro relativo ai diritti amministrativi nel settore delle comunicazioni elettroniche e impone che il contributo sia correlato ai costi delle attività regolatorie finanziabili.

• art. 1, commi 65 e 66, legge 266/2005

  Individua il parametro contributivo nei ricavi risultanti dalla voce A1 del conto economico e nei ricavi maturati nelle attività oggetto dell’autorizzazione generale o della concessione dei diritti d’uso.

• art. 34, comma 2-bis, d.lgs. 259/2003

  È richiamato quale base normativa del collegamento del contributo ai ricavi maturati nelle attività oggetto dell’autorizzazione generale.

• art. 98-novies decies d.lgs. 259/2003

  Estende le tutele previste per i servizi di connettività agli elementi del pacchetto, inclusi terminali e apparecchiature venduti congiuntamente.

• art. 2425 c.c.

  La voce A1 del conto economico costituisce il parametro contabile per la determinazione della base imponibile contributiva.

• art. 16, comma 2, direttiva (UE) 2018/1972

  Impone la pubblicazione del rendiconto e l’effettuazione di opportune rettifiche, senza stabilire che il rendiconto debba essere approvato prima della riscossione né che il surplus debba essere riassorbito integralmente in un’unica soluzione.

• art. 16, comma 4, d.lgs. 259/2003

  Prevede il rendiconto nazionale delle spese e dei diritti riscossi, la cui pubblicazione può avvenire anche successivamente alla chiusura dell’esercizio di riscossione.

• art. 67 d.P.R. 600/1973

  Il divieto di doppia imposizione opera quando la medesima imposta colpisce il medesimo presupposto nei confronti del medesimo soggetto; non ricorre in presenza di soggetti e prestazioni distinti.

• art. 12 direttiva 2002/20/CE

  La disciplina previgente sui diritti amministrativi è richiamata quale antecedente interpretativo dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972.

Massime di principio

• Nel determinare i diritti amministrativi a carico degli operatori di comunicazioni elettroniche, l’autorità nazionale può finanziare soltanto i costi amministrativi direttamente riconducibili alle attività tipizzate dalla normativa unionale: gestione del regime di autorizzazione generale, diritti d’uso e obblighi specifici.
• L’ammissibilità dei costi deve essere valutata secondo un criterio funzionale e non meramente strutturale: anche le spese delle strutture trasversali possono essere finanziate se le attività concretamente svolte sono direttamente o indirettamente riferibili alle funzioni regolatorie ammesse.
• La determinazione del contributo deve seguire un ordine logico-sequenziale: prima devono essere individuate e motivate le attività finanziabili; poi devono essere quantificati e disaggregati i relativi costi; solo infine può essere determinato il fabbisogno complessivo da coprire mediante il contributo. È illegittimo partire dal budget complessivo dell’autorità e distribuirlo successivamente tra settori mediante valori medi o forfettari.
• L’imputazione dei costi delle funzioni trasversali e del personale deve essere trasparente, verificabile e adeguatamente motivata, mediante criteri che consentano di ricostruire il rapporto tra risorse impiegate, attività svolte e quota riferibile alle funzioni finanziabili. La mera indicazione di unità di personale o di costi medi per FTE non è sufficiente.
• L’inclusione nella base contributiva dei ricavi riversati ad altri operatori non integra doppia imposizione quando il prelievo riguarda soggetti diversi e ricavi derivanti da prestazioni contrattuali diverse; lo scomputo dei costi wholesale trasformerebbe il prelievo sui ricavi in un prelievo sul margine o sull’utile.
• La rendicontazione dei costi e dei diritti riscossi può essere effettuata anche successivamente alla riscossione del contributo, purché siano garantite trasparenza, verificabilità dell’equilibrio tra costi e diritti e opportune rettifiche. L’avanzo non deve necessariamente essere riassorbito integralmente e immediatamente, potendo l’autorità procedere gradualmente nel rispetto della prudenza e della stabilità finanziaria.

Come è indicizzato