Sentenza n. 877/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria di un edificio adibito a residenza turistico-alberghiera, ubicato in una zona turistica ACT del Comune di Riccione, aveva chiesto una valutazione preventiva circa l’ammissibilità urbanistica del cambio di destinazione d’uso dell’intero immobile a residenza permanente. Il Comune aveva espresso parere negativo richiamando l’art. 4.3.2.5, comma 2, lettera e), del regolamento urbanistico edilizio, che esclude dalla categoria degli immobili alberghieri marginali, suscettibili di rimozione del vincolo ricettivo, le RTA collocate nelle zone turistiche ACT. Il TAR aveva accolto il ricorso della società, disapplicando la disposizione regolamentare non impugnata e ritenendo che il Comune avrebbe dovuto svolgere un’istruttoria concreta sull’antieconomicità della gestione alberghiera e motivare al riguardo. Il Comune ha appellato la sentenza deducendo: violazione dei principi sulla disapplicazione degli atti amministrativi e dell’art. 41 c.p.a., sostenendo che le disposizioni del RUE aventi contenuto pianificatorio non potevano essere disapplicate in assenza di tempestiva impugnazione; violazione della disciplina regionale e comunale, poiché la valutazione preventiva richiesta avrebbe avuto natura preliminare e meramente formale, limitata alla verifica di conformità del cambio d’uso alla pianificazione, mentre la rimozione del vincolo avrebbe richiesto un diverso procedimento e una deliberazione consiliare; erronea applicazione della disciplina sul vincolo alberghiero, perché il divieto riguardava non il singolo immobile, ma tutte le strutture ricettive ubicate nelle zone ACT, nell’ambito di una scelta pianificatoria diretta a preservare la vocazione turistico-ricettiva del territorio e sostenuta anche da incentivi urbanistici.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Ha anzitutto riconosciuto che il regolamento edilizio e urbanistico comunale, anche quando combina disposizioni edilizie e pianificatorie, conserva natura di fonte normativa secondaria ed è soggetto ai criteri gerarchico e cronologico di risoluzione delle antinomie. Ne consegue che il giudice può non applicare, anche d’ufficio e anche se non impugnata, una disposizione regolamentare incompatibile con una fonte sovraordinata. Tuttavia, nel caso concreto non ricorrevano i presupposti per la disapplicazione. La richiesta della società riguardava una valutazione preventiva di ammissibilità urbanistica, quindi un controllo preliminare e formale di compatibilità con il RUE, che non imponeva al Comune di verificare l’antieconomicità della gestione alberghiera. Inoltre, il divieto regolamentare non aveva carattere riferito alla singola struttura, ma si applicava in modo generale alle strutture ricettive ubicate nelle zone turistiche ACT; esso risultava pertanto riconducibile al potere comunale di pianificazione e compatibile con le fonti sovraordinate, essendo finalizzato a preservare lo sviluppo ordinato e omogeneo del territorio e l’equilibrio tra valorizzazione turistica, contenimento del consumo di suolo e carico urbanistico. Il Consiglio di Stato ha richiamato il principio secondo cui la pianificazione può circoscrivere le destinazioni d’uso astrattamente compatibili con una determinata zona, senza che tale scelta sia, per ciò solo, manifestamente irragionevole, illogica o sproporzionata. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 4 d.P.R. 380/2001

  Il regolamento che i comuni adottano ai sensi dell'articolo 2, comma 4, deve contenere la disciplina delle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze degli stessi

  Il regolamento edilizio comunale è espressione dell’autonomia normativa comunale e ha natura di fonte normativa secondaria.

• art. 41 c.p.a.

  È stato invocato dal Comune in relazione ai limiti della disapplicazione del regolamento urbanistico edilizio non impugnato; il Consiglio di Stato ha ritenuto comunque ammissibile, in astratto, la non applicazione d’ufficio di regolamenti illegittimi, ma ha escluso che ne ricorressero i presupposti nel caso concreto.

• art. 4.3.2.5, comma 2, lettera e), RUE del Comune di Riccione

  le strutture alberghiere ... con qualsiasi numero di alloggi ... collocate all’interno delle zone turistiche Act ... sono comunque escluse dalla classificazione E

  Le RTA situate nelle zone turistiche ACT non sono qualificabili come strutture alberghiere marginali per le quali sia consentita la rimozione del vincolo ricettivo e il cambio d’uso a residenziale.

• art. 1.6.1, punto 4, lettera b), RUE del Comune di Riccione

  Le strutture ricettive alberghiere e RTA sono assoggettate a vincolo alberghiero, la cui rimozione è subordinata alle condizioni previste dal RUE.

• artt. 4.3.5, 4.3.6 e 4.3.9 RUE del Comune di Riccione

  La disciplina delle zone ACT, e in particolare della zona ACT4, esprime una pianificazione conformativa orientata alla tutela e allo sviluppo delle strutture turistico-ricettive.

• art. 21 l.r. Emilia-Romagna n. 15/2013

  È stato richiamato nel motivo relativo alla natura e agli effetti della valutazione preventiva e al distinto procedimento necessario per il cambio di destinazione d’uso.

• art. 7 l. n. 1150/1942

  È stato richiamato quale fondamento delle prerogative comunali di pianificazione e regolazione delle destinazioni d’uso del territorio.

• art. 2 d.m. n. 1444/1968

  È stato richiamato in relazione alla zonizzazione e alla disciplina delle zone funzionali del territorio.

• artt. 3 e 29, comma 2-bis, l.r. Emilia-Romagna n. 20/2000

  Sono stati richiamati a sostegno del potere pianificatorio comunale e della disciplina urbanistica delle destinazioni d’uso.

• art. 8 l. n. 217/1983

  È richiamato nel precedente della Sezione quale riferimento generale in materia di vincolo alberghiero e di legittimità delle previsioni pianificatorie sulle destinazioni d’uso.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha consentito, in sede cautelare, la fissazione sollecita dell’udienza di merito.

Massime di principio

• Il regolamento edilizio o urbanistico comunale, anche quando contiene disposizioni pianificatorie oltre che edilizie, ha natura di fonte normativa secondaria ed è soggetto ai criteri gerarchico e cronologico di risoluzione delle antinomie.
• Il giudice amministrativo può non applicare d’ufficio una disposizione regolamentare, anche non impugnata, quando essa sia in contrasto con una fonte normativa sovraordinata; tale potere non comporta, però, la disapplicazione di una disciplina regolamentare compatibile con la legge e con i principi costituzionali.
• La valutazione preventiva sull’ammissibilità urbanistica di un cambio di destinazione d’uso costituisce un controllo preliminare e formale di conformità alla pianificazione e non impone, salvo diversa previsione normativa, una verifica concreta dell’antieconomicità della gestione dell’attività esistente.
• La pianificazione comunale può individuare zone territoriali con vocazione turistico-ricettiva e limitare, in tali zone, il passaggio degli immobili dalla destinazione alberghiera a quella residenziale, quando la disciplina persegua finalità di sviluppo ordinato del territorio, contenimento del consumo di suolo e controllo del carico urbanistico.
• La destinazione di zona e la destinazione funzionale ricettiva possono costituire una scelta conformativa generale riferita a una pluralità di immobili, distinta dal vincolo alberghiero imposto sul singolo edificio; una simile scelta non è manifestamente irragionevole, illogica o sproporzionata per il solo fatto di limitare il cambio d’uso a residenziale.

Come è indicizzato