Sentenza n. 7674/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario di terreni di complessivi 2.258 mq, espropriati nel 2008 per il P.I.P. di Via Sant'Antonio Abate, aveva chiesto al TAR l'accertamento del diritto alla retrocessione totale, sostenendo che il piano, efficace dal 15 gennaio 2001 e scaduto il 15 gennaio 2011, non fosse stato attuato; aveva inoltre formulato domande sul corrispettivo della retrocessione e una domanda risarcitoria. Il TAR aveva riconosciuto la retrocessione totale, dichiarato inammissibile la domanda sulla determinazione dell'indennità e respinto quella risarcitoria. Il Comune ha appellato deducendo: difetto di giurisdizione amministrativa, sul presupposto che la retrocessione totale riguardasse un diritto soggettivo devoluto al giudice ordinario; inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione di atti successivi, tra cui la deliberazione di Giunta n. 7 del 27 gennaio 2021 e gli atti del nuovo P.I.P. del 2020; erronea qualificazione come retrocessione totale, poiché il piano sarebbe stato attuato mediante espropriazioni, assegnazioni di lotti, titoli edilizi, insediamenti e opere urbanizzative; illegittimità della statuizione relativa alla compensazione del prezzo di retrovendita. In appello il Comune ha anche contestato la verificazione, sostenendo che l'attuazione non richiedesse il completamento di tutte le opere programmate e richiamando il nuovo P.I.P. e i lavori in corso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e respinto il ricorso di primo grado, riformando la sentenza del TAR quanto al riconoscimento della retrocessione totale. Ha respinto il motivo sul difetto di giurisdizione: l'art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a. attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie relative a comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio del potere espropriativo; inoltre, nella vicenda concreta si configura al più una retrocessione parziale. Ha respinto anche l'eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione degli atti successivi, perché la domanda concerneva la sorte del P.I.P. originario e i fatti costitutivi dedotti si erano verificati alla scadenza del 15 gennaio 2011; gli atti posteriori potevano rilevare come elementi di prova dell'attuazione o dell'interesse pubblico, ma non erano atti lesivi da impugnare a pena d'inammissibilità. Ha accolto la censura sulla qualificazione della fattispecie: la verificazione e gli elementi acquisiti hanno attestato attività attuative del piano, fra cui procedure espropriative, assegnazioni di lotti, rilascio di titoli edilizi e interventi infrastrutturali e urbanizzativi. La verifica va condotta sull'intero complesso delle aree interessate dalla dichiarazione di pubblica utilità, non sul singolo fondo; la parziale attuazione esclude la retrocessione totale. L'eventuale restituzione di singole aree rientra nella retrocessione parziale e presuppone una dichiarazione amministrativa di inservibilità, che non risultava intervenuta; il giudice non può sostituirsi all'amministrazione nell'esercizio di tale valutazione. Il quarto motivo sulla compensazione del prezzo di retrovendita è stato assorbito. Spese compensate, salvo quelle della verificazione, liquidate in 2.000 euro a carico della parte soccombente.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il Collegio ritiene di dare continuità all'orientamento che valorizza l'attuale formulazione dell'art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., norma che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto i comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio del potere ablatorio in materia espropriativa.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende le controversie sui comportamenti riconducibili, anche in via mediata, all'esercizio del potere espropriativo; il riparto non dipende esclusivamente dalla distinzione tradizionale tra retrocessione totale e parziale.

• art. 17, comma 3, legge n. 1150 del 1942

  In particolare, con sentenza n. 10972/2023 il Consiglio di Stato ha affermato che la decadenza del P.I.P. non determina automaticamente l’impossibilità di completare la pianificazione, poiché l’art. 17, comma 3, della legge n. 1150 del 1942 consente la prosecuzione e il completamento delle opere di urbanizzazione e degli interventi già avviati, in applicazione del principio di ultrattività dei piani attuativi per la parte residua rimasta inattuata.

  La scadenza del piano attuativo non preclude automaticamente la prosecuzione e il completamento delle opere di urbanizzazione e degli interventi già avviati: per la parte residua inattuata opera l'ultrattività del piano.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  I citati precedenti vengono richiamati in questa sede ai sensi dell’art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  La disposizione è richiamata quale fondamento del riferimento motivazionale ai precedenti del Consiglio di Stato rilevanti per la decisione.

Massime di principio

• Ai fini della distinzione tra retrocessione totale e parziale, l'attuazione dell'intervento pubblico va verificata con riguardo all'intero complesso delle aree interessate dalla dichiarazione di pubblica utilità, e non isolatamente rispetto al fondo del singolo proprietario.
• La scadenza di un piano attuativo non determina di per sé l'impossibilità di proseguire o completare opere di urbanizzazione e interventi già avviati: per la parte residua inattuata il piano conserva ultrattività nei limiti previsti dalla legge.
• Quando il programma espropriativo risulta attuato almeno in parte, non sussiste un diritto soggettivo immediato del proprietario alla restituzione del bene a titolo di retrocessione totale. L'eventuale retrocessione parziale presuppone una preventiva dichiarazione amministrativa di inservibilità dell'area, che implica una valutazione riservata all'amministrazione e non sostituibile dal giudice.
• Gli atti amministrativi adottati dopo la maturazione del fatto costitutivo della domanda di retrocessione non devono essere necessariamente impugnati per rendere ammissibile l'azione quando non costituiscono gli atti lesivi oggetto del giudizio; possono tuttavia essere valutati come elementi a sostegno della persistente utilità pubblica o dell'avvenuta attuazione del piano.

Come è indicizzato