Corte di giustizia, Sentenza C-16/16

Impugnazione contro la non impugnabilità di una raccomandazione della Commissione

La sentenza riguarda un’impugnazione proposta dal Regno del Belgio contro l’ordinanza del Tribunale che aveva dichiarato irricevibile il ricorso di annullamento della raccomandazione 2014/478/UE della Commissione, relativa ai principi per la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d’azzardo on-line e per la prevenzione dell’accesso dei minori. La Corte, riunita in Grande Sezione, esamina quindi se una raccomandazione possa essere oggetto di sindacato ex articolo 263 TFUE.

Parti e oggetto del procedimento

Il ricorrente in impugnazione è il Regno del Belgio; la controparte è la Commissione europea. Nel procedimento dinanzi al Tribunale, il Belgio aveva agito per ottenere l’annullamento della raccomandazione della Commissione adottata il 14 luglio 2014 ai sensi dell’articolo 292 TFUE.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 263, primo comma, TFUE, che esclude dal ricorso di annullamento le raccomandazioni e i pareri;
• l’articolo 288 TFUE, che qualifica le raccomandazioni come atti non vincolanti;
• l’articolo 292 TFUE, base giuridica invocata per l’adozione della raccomandazione;
• il regolamento (CEE) n. 1, come modificato dal regolamento (UE) n. 517/2013, per la questione delle versioni linguistiche autentiche.

Contenuto della raccomandazione controversa

La raccomandazione 2014/478/UE mirava, secondo il suo considerando 9, a salvaguardare la salute dei consumatori e dei giocatori e a ridurre i danni economici derivanti dal gioco compulsivo o eccessivo. Il punto I raccomandava agli Stati membri di adottare principi per i servizi di gioco d’azzardo on-line e per le comunicazioni commerciali responsabili, lasciando però impregiudicato il diritto degli Stati membri di regolamentare tali servizi.

Motivi dell’impugnazione

Il Regno del Belgio articolava tre motivi principali:

• la raccomandazione avrebbe dovuto poter essere sottoposta a controllo giurisdizionale perché l’adozione di un atto giuridico ai sensi dell’articolo 288 TFUE basterebbe a radicare la ricevibilità ex articolo 263 TFUE, soprattutto in presenza di asserite violazioni dei principi di attribuzione, leale cooperazione ed equilibrio istituzionale;
• la soluzione del Tribunale creerebbe una disparità processuale e sarebbe incompatibile con la giurisprudenza Les Verts e Parlamento/Consiglio;
• il Tribunale avrebbe ignorato che alcune versioni linguistiche della raccomandazione usavano termini imperativi, il che deporrebbe per effetti giuridici vincolanti almeno rispetto a tali versioni.

Ragionamento della Corte sull’articolo 263 TFUE

La Corte ricorda che l’articolo 263, primo comma, TFUE esclude espressamente le raccomandazioni dal controllo di legittimità e che l’articolo 288 TFUE attribuisce loro un potere di persuasione e di stimolo, distinto dagli atti vincolanti. Di conseguenza, il solo fatto che una raccomandazione sia adottata in presunta violazione di principi o regole procedurali non basta a renderla impugnabile.

La Corte ribadisce però che è possibile proporre ricorso di annullamento contro un atto formalmente qualificato come raccomandazione quando, guardandone la sostanza, esso non sia una vera raccomandazione ma produca effetti giuridici obbligatori. Per accertarlo occorre considerare il contenuto dell’atto, il contesto e i poteri dell’istituzione emanante.

Applicazione al caso concreto

La Corte approva l’analisi del Tribunale, che aveva esaminato:

• il tenore letterale dell’atto, redatto in termini sostanzialmente non imperativi;
• il suo contenuto, dal quale emergeva che non era destinato a produrre effetti giuridici vincolanti e che la Commissione non intendeva conferirglieli;
• il contesto, inclusa una comunicazione della Commissione del 2012, dalla quale risultava che non appariva opportuno proporre una normativa specifica dell’Unione nel settore.

Sulla base di tali elementi, il Tribunale aveva correttamente concluso che la raccomandazione non esplicava né era destinata a esplicare effetti giuridici obbligatori e non poteva essere qualificata come atto impugnabile.

Principi di attribuzione, leale cooperazione ed equilibrio istituzionale

La Corte respinge l’argomento secondo cui la presunta violazione di tali principi basterebbe a rendere impugnabile una raccomandazione. Il principio di leale cooperazione non può elidere le condizioni di ricevibilità espressamente previste dall’articolo 263 TFUE, e i diversi rimedi giurisdizionali dell’ordinamento dell’Unione hanno oggetto e condizioni differenti.

Rilievo delle sentenze AETR, Les Verts, Parlamento/Consiglio e Grimaldi

La Corte distingue il caso dalla giurisprudenza invocata dal Belgio:

• la sentenza AETR riguardava un atto del Consiglio potenzialmente produttivo di effetti giuridici vincolanti;
• Les Verts e Parlamento/Consiglio sono richiamate per il principio di tutela giurisdizionale effettiva, ma qui esiste una disposizione espressa che esclude le raccomandazioni dall’impugnazione;
• la sentenza Grimaldi viene richiamata per ricordare che, pur essendo escluse dal ricorso di annullamento, le raccomandazioni possono essere oggetto di interpretazione e valutazione in sede pregiudiziale ex articolo 267 TFUE.

Questione linguistica

Quanto al terzo motivo, la Corte ribadisce che tutte le versioni linguistiche di un atto dell’Unione hanno pari valore e che una formulazione apparentemente più imperativa in alcune lingue non può prevalere da sola. Occorre un’interpretazione uniforme alla luce dell’impianto generale e della finalità dell’atto. Poiché il Tribunale aveva già svolto un esame comparato delle versioni linguistiche e aveva concluso che l’atto era essenzialmente non vincolante, il motivo è stato respinto.

Decisione

La Corte respinge integralmente l’impugnazione del Regno del Belgio e lo condanna alle spese. Resta quindi ferma l’irricevibilità del ricorso di annullamento proposto contro la raccomandazione 2014/478/UE della Commissione.