Sentenza n. 288/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato gli atti con cui il Comune di Spoltore ha indetto, ai sensi dell’art. 8 TUEL e della disciplina comunale sulla partecipazione, un referendum consultivo avente a oggetto la prosecuzione del processo di fusione dei Comuni di Pescara, Montesilvano e Spoltore. Hanno dedotto, tra l’altro, l’incompetenza assoluta e la carenza di potere del Comune, poiché l’istituzione di nuovi Comuni e la modifica delle relative circoscrizioni rientrano nella competenza esclusiva della Regione; la violazione dell’art. 8, comma 4, TUEL e delle norme statutarie e regolamentari comunali, in quanto il quesito non riguarderebbe una materia di esclusiva competenza locale; l’illegittimità derivata del giudizio favorevole espresso dal Comitato dei Garanti; l’assenza di un interesse pubblico e l’uso improprio di risorse pubbliche; la violazione del principio di gerarchia delle fonti, del contrarius actus e dei principi di leale collaborazione; nonché ulteriori profili di violazione dell’art. 8 TUEL, difetto di motivazione, travisamento, contraddittorietà, illogicità e sviamento. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per carenza di interesse, sostenendo che il referendum non avrebbe inciso direttamente sul processo di fusione, e ha chiesto comunque il rigetto nel merito.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente riconosciuto la propria giurisdizione, ritenendo che gli atti di indizione del referendum consultivo siano atti amministrativi, non politici, e che le posizioni coinvolte abbiano consistenza di interesse legittimo. Ha respinto l’eccezione di inammissibilità: l’indizione del referendum era idonea a porre concretamente in pericolo il processo di fusione e l’interesse statutario dell’associazione, oltre a incidere direttamente sulla posizione dei cittadini residenti nei Comuni interessati, senza che fosse necessario attendere l’esito della consultazione. Nel merito, il Collegio ha accolto le prime due censure, ritenute connesse e assorbenti. L’art. 133, comma 2, Cost., l’art. 15 TUEL e la disciplina regionale abruzzese riservano alla Regione la competenza sull’istituzione di nuovi Comuni e sulle fusioni, prevedendo uno specifico referendum consultivo regionale rivolto all’intera popolazione interessata. Il referendum comunale ex art. 8 TUEL è invece limitato a materie di esclusiva competenza locale e non può essere utilizzato per rimettere in discussione, unilateralmente e con riferimento a un solo Comune, una fusione già sottoposta al referendum regionale, il cui esito è stato recepito nella legislazione regionale. Il Comune di Spoltore ha quindi agito in carenza di potere, incidendo su una materia di competenza regionale e coinvolgendo gli interessi degli altri Comuni interessati. Il quesito comunale si sovrapponeva inoltre a quello del referendum regionale già svolto e risultava funzionale all’obiettivo, estraneo alla causa tipica dell’istituto, di interrompere il processo di fusione previsto dalla legge regionale. Il ricorso è stato pertanto accolto, con annullamento di tutti gli atti impugnati; le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 133, comma 2, Cost.

  sentite le popolazioni interessate

  Attribuisce in via esclusiva alle Regioni la competenza sull’istituzione di nuovi Comuni e sulla modifica delle relative circoscrizioni e denominazioni, imponendo la consultazione delle popolazioni interessate.

• art. 15 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  le regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale

  Conferma la competenza regionale sulle modifiche delle circoscrizioni comunali e sulle fusioni, secondo le forme partecipative previste dalla legislazione regionale.

• art. 8 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  materie di esclusiva competenza locale

  Il referendum consultivo comunale è circoscritto a questioni di dimensione esclusivamente locale e non può essere utilizzato per incidere su fusioni o istituzioni di nuovi Comuni riservate alla competenza regionale.

• art. 8, comma 4, d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  La consultazione comunale contestata non rispettava il limite della competenza esclusivamente locale.

• art. 78 Statuto della Regione Abruzzo

  Riserva alla legge regionale la disciplina delle forme di referendum consultivo relative alle popolazioni interessate.

• artt. 25-30 l.r. Abruzzo 44/2007

  Disciplina il referendum consultivo regionale previsto per i procedimenti di fusione e attribuisce agli organi regionali la proposta, l’approvazione e l’indizione della consultazione.

• art. 10, comma 1, l.r. Abruzzo 143/1997

  Prevede che la fusione dei Comuni sia disposta con legge regionale.

• l.r. Abruzzo 13/2023

  Ha istituito il nuovo Comune di Pescara e disciplina il processo di fusione in corso, già preceduto dal referendum regionale.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previa audizione delle parti nella camera di consiglio cautelare.

Massime di principio

• L’istituzione di nuovi Comuni, la fusione di Comuni contermini e la modifica delle relative circoscrizioni e denominazioni rientrano nella competenza esclusiva regionale e devono essere disciplinate mediante legge regionale, previa consultazione delle popolazioni interessate nelle forme previste dalla legge regionale.
• Il referendum consultivo comunale previsto dall’art. 8 TUEL può riguardare soltanto materie di esclusiva competenza locale e non può essere utilizzato per consultare l’elettorato su una fusione comunale, poiché tale materia presenta una dimensione sovracomunale e regionale.
• Dopo lo svolgimento del referendum regionale previsto dall’art. 133, comma 2, Cost. e dall’art. 15 TUEL e la proclamazione del relativo risultato, si esaurisce il potere di indire la consultazione su quella specifica fusione; il singolo Comune non può indire unilateralmente un referendum comunale che si sovrapponga o contrasti con quello regionale già svolto.
• L’indizione di un referendum comunale è illegittima per carenza di potere quando, pur formalmente riferita a una consultazione locale, mira a interferire con un procedimento di fusione riservato alla Regione e a rimettere in discussione l’esito di una precedente consultazione delle popolazioni interessate.
• L’interesse a ricorrere contro l’indizione di una consultazione referendaria sussiste quando l’atto, anche prima dello svolgimento del referendum e indipendentemente dal suo esito, pone concretamente in pericolo o ritarda il bene-interesse perseguito dal ricorrente e interferisce con un procedimento amministrativo in corso.
• Gli atti degli enti territoriali relativi all’indizione di referendum consultivi sono atti amministrativi, non atti politici, e sono pertanto sindacabili dal giudice amministrativo.

Come è indicizzato