Corte di giustizia, Sentenza C-620/18

Ricorso di annullamento contro la direttiva (UE) 2018/957 sul distacco dei lavoratori

La causa riguarda il ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dall’Ungheria contro la direttiva (UE) 2018/957, che modifica la direttiva 96/71/CE sul distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi. La Grande Sezione è stata chiamata a valutare la legittimità della base giuridica della riforma e la compatibilità delle nuove regole con le libertà del mercato interno, con il regolamento Roma I e con alcuni principi generali del diritto dell’Unione.

Parti e contesto processuale

L’Ungheria ha chiesto l’annullamento integrale della direttiva, o in subordine di alcune sue disposizioni. Il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea hanno resistito al ricorso, con l’intervento a sostegno di Germania, Francia, Paesi Bassi, Svezia e Commissione europea. La Corte ha deciso in Grande Sezione, sentito l’avvocato generale.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto gli articoli 9, 53, 56, 58, 62 e 153 TFUE. Sul piano del diritto derivato, sono centrali la direttiva 96/71/CE, come modificata dalla direttiva (UE) 2018/957, la direttiva 2014/67/UE, la direttiva 2006/123/CE, la direttiva 2006/22/CE e il regolamento (CE) n. 593/2008 (Roma I). Sono richiamati anche gli articoli 138 e 140 del regolamento di procedura della Corte per le spese.

Primo motivo: base giuridica della direttiva

L’Ungheria sosteneva che la direttiva impugnata non fosse realmente una misura di coordinamento per la libera prestazione dei servizi, ma un atto di tutela dei lavoratori che avrebbe dovuto fondarsi sull’articolo 153 TFUE. La Corte respinge questa impostazione.

La Corte ricorda che la scelta della base giuridica dipende da elementi oggettivi, in particolare finalità e contenuto dell’atto, e che, nel caso di una modifica di una normativa esistente, occorre considerare anche il contesto normativo precedente. Inoltre, quando il Trattato prevede una disposizione più specifica, questa deve essere preferita; tuttavia, l’articolo 153 TFUE non poteva fungere da base per la direttiva impugnata, perché riguarda la tutela dei lavoratori ma non la libera prestazione dei servizi.

Secondo la Corte, la direttiva 2018/957, letta insieme alla direttiva 96/71/CE, mira a conciliare due obiettivi: consentire alle imprese di prestare servizi transnazionali mediante il distacco di lavoratori e rafforzare la tutela dei lavoratori distaccati, così da garantire una libera prestazione dei servizi "su base equa". La riforma è quindi coerente con gli articoli 53, paragrafo 1, e 62 TFUE, che consentono misure di coordinamento delle discipline nazionali idonee ad agevolare l’accesso e l’esercizio della prestazione di servizi.

La Corte sottolinea che il legislatore dell’Unione può adeguare una disciplina già armonizzata alle evoluzioni del contesto economico e sociale, tenendo conto anche dell’articolo 9 TFUE. Gli allargamenti dell’Unione e le difficoltà applicative emerse, richiamate dalla valutazione d’impatto, giustificavano un riequilibrio della disciplina del distacco. Il primo motivo è quindi respinto.

Secondo motivo: articolo 153, paragrafo 5, TFUE e sviamento di potere

L’Ungheria sosteneva che la direttiva violasse il divieto, sancito dall’articolo 153, paragrafo 5, TFUE, di disciplinare la retribuzione, e che la scelta della base giuridica celasse uno sviamento di potere.

La Corte respinge entrambe le censure. Quanto all’articolo 153, paragrafo 5, TFUE, osserva che tale disposizione opera entro il perimetro delle competenze dell’articolo 153, ma la direttiva impugnata non è stata adottata su quella base; essa si limita a coordinare le norme applicabili nel caso di distacco, imponendo il rispetto di talune condizioni obbligatorie dello Stato membro ospitante, incluse quelle in materia retributiva. Di conseguenza, la clausola di esclusione dell’articolo 153 non incide sulla validità della direttiva.

Quanto allo sviamento di potere, la Corte ribadisce che esso sussiste solo se l’atto è stato adottato esclusivamente o in modo determinante per fini diversi da quelli dichiarati. Poiché la base giuridica è corretta e la direttiva è coerente con l’obiettivo di garantire una libera prestazione dei servizi su base equa, non vi è prova di un uso distorto del potere normativo. Anche questo motivo è respinto.

Terzo motivo: violazione dell’articolo 56 TFUE, del principio di parità di trattamento, della proporzionalità e dell’articolo 58 TFUE

La terza censura dell’Ungheria era articolata in cinque parti.

Libera prestazione dei servizi e tutela dei lavoratori

La Corte ricorda che il divieto di restrizioni alla libera prestazione dei servizi vale anche per le istituzioni dell’Unione, ma che le misure di coordinamento possono legittimamente perseguire, oltre alla libertà economica, la tutela di interessi fondamentali e degli obiettivi trasversali dell’Unione. Nel caso di specie, la direttiva 2018/957 mira a rafforzare la tutela dei lavoratori distaccati e, così facendo, a garantire una concorrenza leale tra imprese stabilite in Stati membri diversi.

La Corte osserva che la direttiva non elimina la concorrenza sui costi, ma neutralizza solo le differenze derivanti dalle condizioni di lavoro e di occupazione rese obbligatorie nello Stato membro ospitante. Restano infatti rilevanti altri fattori concorrenziali, come produttività ed efficienza.

Parità di trattamento

L’Ungheria contestava che la sostituzione della nozione di "tariffe minime salariali" con quella di "retribuzione" e l’obbligo di considerare determinati rimborsi spese violassero il principio di uguaglianza, trattando i lavoratori distaccati in modo più oneroso dei lavoratori locali. La Corte respinge la censura: la nozione di retribuzione è definita dalla normativa e/o dalle prassi nazionali dello Stato membro ospitante e si applica sulla base di regole obbligatorie valevoli in quel medesimo Stato. Pertanto, lavoratori locali e lavoratori distaccati sono assoggettati alle stesse norme obbligatorie in materia.

Quanto alle spese di viaggio, vitto e alloggio, la Corte chiarisce che l’articolo 3, paragrafo 7, non crea un nuovo obbligo di rimborso autonomo, ma rinvia alle regole nazionali quando tali spese non costituiscono retribuzione. Inoltre, la situazione dei lavoratori distaccati è distinta da quella dei lavoratori impiegati stabilmente nello Stato ospitante, sicché non vi è violazione dell’uguaglianza.

Proporzionalità

Sulla proporzionalità, la Corte riconosce all’Unione un ampio margine di discrezionalità in un settore con forti componenti politiche, economiche e sociali. La riforma è ritenuta idonea a conseguire l’obiettivo di una concorrenza più equa e di una maggiore protezione dei lavoratori, alla luce delle difficoltà interpretative emerse sulla nozione di "tariffe minime salariali" e delle differenze retributive osservate nella pratica.

La Corte respinge anche l’argomento secondo cui l’equiparazione sostanziale dei lavoratori distaccati ai lavoratori locali andrebbe oltre il necessario: la direttiva non estende indiscriminatamente tutte le condizioni di lavoro dello Stato ospitante, ma solo alcune condizioni specificamente individuate.

Distacco di lunga durata

Per i distacchi che superano, di regola, 12 mesi, la direttiva impone l’applicazione della quasi totalità delle condizioni di lavoro e di occupazione dello Stato membro ospitante, con possibilità di proroga a 18 mesi su notifica motivata. La Corte ritiene che il legislatore non abbia commesso errore manifesto nel presumere che un distacco così lungo comporti un ravvicinamento sensibile della situazione del lavoratore a quella dei lavoratori locali. La misura è quindi giudicata necessaria e proporzionata.

Trasporto su strada

Quanto all’articolo 3, paragrafo 3, che rinvia a un futuro atto legislativo per l’applicazione della direttiva al settore del trasporto su strada, la Corte esclude la violazione dell’articolo 58 TFUE. Tale disposizione non disciplina direttamente la libera prestazione dei servizi nel settore dei trasporti, ma si limita a prevedere l’estensione futura del regime, in coerenza con la disciplina dei trasporti regolata dal titolo specifico del Trattato.

Quarto motivo: libertà di prestazione dei servizi e diritto di sciopero

L’Ungheria sosteneva che la clausola secondo cui la direttiva non pregiudica il diritto di sciopero o altre azioni collettive contraddicesse la giurisprudenza Laval e ostacolasse l’effettiva attuazione della libera prestazione dei servizi. La Corte respinge la censura, chiarendo che il rinvio ai diritti fondamentali riconosciuti a livello nazionale e dell’Unione non sottrae tali diritti al diritto dell’Unione, ma al contrario implica che il loro esercizio debba essere valutato alla luce del diritto dell’Unione, come interpretato dalla Corte.

Quinto motivo: compatibilità con il regolamento Roma I, certezza del diritto e chiarezza normativa

L’Ungheria lamentava che l’articolo 3, paragrafo 1 bis, della direttiva 96/71 modificata interferisse con l’autonomia delle parti nella scelta della legge applicabile al contratto di lavoro, in contrasto con l’articolo 8 del regolamento Roma I. La Corte chiarisce che Roma I consente espressamente, all’articolo 23, che il diritto dell’Unione introduca norme speciali di conflitto di leggi in materie particolari. La direttiva 96/71, sia nella versione originaria sia in quella modificata, contiene proprio una disciplina speciale di conflitto di leggi per il distacco dei lavoratori, e la regola sul cumulo dei periodi di distacco in caso di sostituzione mira a evitare elusioni interne al sistema.

Quanto alla nozione di "retribuzione", la Corte osserva che essa rinvia alle norme e prassi nazionali rese obbligatorie nello Stato membro ospitante, ma ciò non viola i principi di certezza del diritto e di chiarezza normativa, perché in una direttiva di coordinamento il rinvio alle discipline nazionali è fisiologico e compatibile con il margine discrezionale del legislatore dell’Unione.

Decisione e conseguenze

La Corte respinge integralmente il ricorso. L’Ungheria è condannata alle spese del giudizio, mentre gli Stati membri intervenienti e la Commissione sopportano le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia conferma che il legislatore dell’Unione può aggiornare la disciplina del distacco dei lavoratori sulla base degli articoli 53 e 62 TFUE, anche rafforzando la tutela dei lavoratori, purché l’obiettivo principale resti la libera prestazione dei servizi su base equa. La Corte riafferma inoltre che, in settori caratterizzati da valutazioni economico-sociali complesse, il suo sindacato è limitato alla manifesta inidoneità della misura e che il regolamento Roma I non osta a speciali norme di conflitto di leggi adottate in atti UE settoriali.