Sentenza n. 2855/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La Regione ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo l’erronea individuazione delle posizioni prevalenti nella conferenza di servizi, la natura vincolante del parere paesaggistico regionale, l’erronea applicazione del silenzio-assenso al silenzio della Soprintendenza, la violazione dei limiti del sindacato giurisdizionale, l’errata interpretazione delle norme tecniche del piano paesaggistico regionale e la mancata applicazione della normativa sopravvenuta sulle aree idonee e non idonee agli impianti da fonti rinnovabili. Ha inoltre dedotto l’illegittimità derivata degli atti comunali adottati in esecuzione della sentenza. Il Comune di Sassari ha proposto appello incidentale, eccependo anzitutto l’inammissibilità del ricorso originario per mancata impugnazione del provvedimento comunale definitivo di rigetto del 15 marzo 2024 e sostenendo, nel merito, la prevalenza e vincolatività del parere paesaggistico, l’inidoneità della fascia costiera all’installazione dell’impianto, la perdurante vigenza della disciplina regionale sulle aree inidonee e l’illegittimità costituzionale o comunque l’erroneità dell’interpretazione degli artt. 20 e 22 del d.lgs. n. 199/2021. L’impresa ha chiesto il rigetto degli appelli e ha riproposto, in via subordinata, i motivi assorbiti in primo grado, relativi alla violazione della partecipazione procedimentale e dell’obbligo di dissenso costruttivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l’appello principale della Regione sia l’appello incidentale del Comune, confermando la sentenza del TAR. Le eccezioni di inammissibilità sono state respinte: gli atti sostanzialmente lesivi erano già stati impugnati e il successivo provvedimento comunale di comunicazione dell’esito negativo costituiva atto meramente consequenziale; inoltre, gli atti comunali adottati in esecuzione della sentenza di primo grado sarebbero caduti in caso di riforma e non rendevano inutile l’appello. Nel merito, il Collegio ha affermato che la conferenza di servizi non opera secondo un rigido criterio maggioritario, ma sulla base delle posizioni prevalenti, da individuare mediante una valutazione concreta e motivata dell’amministrazione procedente. Il Comune si era limitato a richiamare il parere del SUAPE, qualificato come parere negativo non superabile, senza svolgere il necessario giudizio comparativo, omettendo in particolare di considerare la rilevanza dell’interesse pubblico alla diffusione delle fonti rinnovabili. Il silenzio della Soprintendenza è stato ritenuto assenso senza condizioni ai sensi degli artt. 17-bis e 14-bis della l. n. 241/1990, non potendo essere interpretato come assenso alla proposta negativa della Regione. Il giudice di primo grado non aveva invaso la discrezionalità amministrativa, ma aveva correttamente rilevato un difetto di istruttoria e di motivazione. Il parere paesaggistico negativo era insufficiente perché fondato esclusivamente sulla ricaduta dell’impianto nella fascia costiera, senza indicare concretamente le ragioni di incompatibilità paesaggistica dell’intervento, senza esaminare le caratteristiche dell’area e l’impatto del progetto in relazione agli impianti già esistenti e senza considerare che la mera mancata inclusione di un’area tra quelle idonee non la rende automaticamente non idonea. La normativa regionale sopravvenuta e il decreto ministeriale del 21 giugno 2024 non erano applicabili al giudizio per il principio tempus regit actum. La censura relativa agli atti comunali del gennaio 2025 è stata dichiarata inammissibile perché tali atti, successivi alla sentenza di primo grado, avrebbero dovuto essere autonomamente impugnati davanti al TAR. I motivi riproposti dall’impresa non sono stati esaminati per carenza di interesse, poiché gli appelli sono stati respinti. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  La disposizione esprime un principio fondamentale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia e impone un procedimento unico, con partecipazione delle amministrazioni interessate e bilanciamento tra sviluppo delle fonti rinnovabili e tutela del territorio.

• artt. 14-bis, 14-ter e 14-quater l. 241/1990

  La determinazione motivata di conclusione della conferenza sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati; la decisione si forma sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti.

  La conferenza di servizi decide sulla base di un criterio flessibile di posizioni prevalenti, non di un criterio maggioritario rigido. L’amministrazione procedente deve effettuare e motivare concretamente il giudizio di prevalenza.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Decorso il termine senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito.

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni opera anche per gli atti di assenso delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e dei beni culturali, salvo le eccezioni previste dalla legge.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini ... sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni.

  La disposizione conferma il superamento dell’orientamento contrario all’applicazione del silenzio-assenso orizzontale ai pareri paesaggistici e rende inefficaci le determinazioni tardive, salva l’autotutela nei presupposti di legge.

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  Qualora il progetto richieda atti di assenso di competenza di amministrazioni diverse da quella comunale ... l’amministrazione comunale provvede ad acquisirli d’ufficio ovvero convoca ... una conferenza di servizi.

  La procedura abilitativa semplificata per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili prevede l’acquisizione degli atti di assenso mediante conferenza di servizi quando siano coinvolte amministrazioni diverse dal Comune.

• artt. 20 e 22 d.lgs. 199/2021

  Nelle more dell’individuazione regionale delle aree idonee, il comma 7 dell’art. 20 impedisce di qualificare automaticamente come non idonee le aree non incluse tra quelle idonee, mentre il comma 8 individua aree considerate idonee. La disciplina impone comunque una valutazione concreta dell’intervento e non consente di fondare il diniego sulla sola collocazione dell’area in fascia costiera.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento paesaggistico negativo deve motivare concretamente le ragioni di incompatibilità dell’opera con i valori tutelati, non potendo limitarsi al richiamo astratto della fascia costiera o di una prescrizione pianificatoria.

• art. 101 c.p.a.

  La parte appellata può riproporre in appello i motivi assorbiti dal giudice di primo grado, ma il loro esame resta subordinato alla sussistenza di un interesse attuale.

Massime di principio

• Nella conferenza di servizi sincrona la determinazione conclusiva deve fondarsi sulle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni, secondo un criterio flessibile e non meramente maggioritario; l’amministrazione procedente deve svolgere e motivare una valutazione concreta e comparativa degli interessi coinvolti.
• Il parere negativo di un’amministrazione partecipante alla conferenza di servizi non è automaticamente insuperabile: la sua prevalenza deve risultare dal concreto bilanciamento degli interessi, soprattutto quando il procedimento riguarda impianti da fonti rinnovabili e coinvolge un interesse pubblico riconosciuto dalla normativa nazionale ed europea.
• Il silenzio dell’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica o dei beni culturali, convocata nel procedimento e rimasta inattiva oltre il termine applicabile, integra silenzio-assenso ai sensi degli artt. 14-bis e 17-bis della l. n. 241/1990, salvo le specifiche eccezioni normative; non può essere reinterpretato come assenso alla proposta negativa di un’altra amministrazione.
• Il diniego paesaggistico relativo a un impianto da fonti rinnovabili non può essere fondato esclusivamente sulla collocazione dell’opera in una fascia costiera o su un richiamo astratto alle prescrizioni del piano paesaggistico: occorre una valutazione concreta delle caratteristiche dell’area, del progetto, degli impatti effettivi e degli eventuali impianti preesistenti.
• La mancata inclusione di un’area tra quelle qualificate come idonee all’installazione di impianti da fonti rinnovabili non consente, per ciò solo, di qualificarla come area non idonea e di negare l’autorizzazione senza una specifica istruttoria e motivazione.
• Gli atti adottati dall’amministrazione in mera esecuzione di una sentenza di primo grado sono normalmente destinati a cadere in caso di riforma della sentenza; se sono successivi alla pubblicazione della sentenza, le relative illegittimità autonome devono essere fatte valere mediante autonoma impugnazione davanti al giudice di primo grado.

Come è indicizzato