Corte di giustizia, Sentenza C-127/16

Impugnazione in materia di aiuti di Stato relativi alla Sernam

La Corte di giustizia, Prima Sezione, esamina l’impugnazione proposta da SNCF Mobilités contro la sentenza del Tribunale che aveva confermato la decisione 2012/398/UE della Commissione, detta "Sernam 3". La controversia riguarda l’attuazione di misure di ristrutturazione e di recupero di aiuti di Stato concessi alla Sernam e la successiva cessione dei suoi attivi in blocco.

Contesto fattuale e amministrativo

All’inizio degli anni 2000 la Sernam SA, impresa in difficoltà, beneficia di un piano di ristrutturazione sostenuto dalla SNCF. Con la decisione Sernam 1 la Commissione aveva approvato un aiuto alla ristrutturazione; successivamente, constatato che gli aiuti erano stati eseguiti in modo diverso da quello approvato, la Commissione avvia un nuovo procedimento e adotta la decisione Sernam 2.

Con la decisione Sernam 2 la Commissione:

• dichiara incompatibile un aiuto di EUR 41 milioni e ne ordina il recupero;
• conferma la compatibilità dell’aiuto di EUR 503 milioni subordinandola a condizioni compensative;
• prevede, in via alternativa, la possibilità di una cessione degli attivi in blocco della Sernam entro il 30 giugno 2005, al prezzo di mercato, tramite procedura aperta e trasparente.

La SNCF sceglie questa seconda opzione, ma l’operazione viene realizzata attraverso un meccanismo complesso: ricapitalizzazione della Sernam, conferimento parziale degli attivi e dei passivi alla Sernam Xpress, aumento di capitale sottoscritto dalla SNCF e cessione finale delle quote alla Financière Sernam. La Sernam viene poi posta in liquidazione.

Decisione Sernam 3 e ricorso dinanzi al Tribunale

A seguito di denunce, la Commissione adotta la decisione Sernam 3, con cui ritiene che:

• l’aiuto incompatibile di EUR 41 milioni non sia stato recuperato;
• la cessione non abbia rispettato le condizioni della decisione Sernam 2;
• l’aiuto di EUR 503 milioni sia stato attuato abusivamente;
• le misure del protocollo del 21 luglio 2005 costituiscano nuovi aiuti di Stato incompatibili.

Il Tribunale respinge il ricorso della SNCF. In particolare, ritiene che la nozione di "vendita" non escluda in astratto un prezzo negativo, ma conferma che la cessione realizzata non corrispondeva alle condizioni imposte dalla decisione Sernam 2.

Questioni esaminate in impugnazione

La SNCF deduce sei motivi di impugnazione, centrati su:

• interpretazione della finalità dell’articolo 3, paragrafo 2, della decisione Sernam 2;
• nozione di "vendita" e momento di realizzazione della cessione;
• portata della formula "attivi in blocco" e inclusione o meno delle passività;
• carattere aperto e trasparente della procedura di gara;
• continuità economica e trasferimento dell’obbligo di recupero;
• inapplicabilità del criterio dell’investitore privato.

Ragionamento della Corte sulla finalità della cessione

La Corte conferma l’interpretazione del Tribunale secondo cui i paragrafi 1 e 2 dell’articolo 3 della decisione Sernam 2 sono due opzioni alternative, accomunate dallo stesso obiettivo: prevenire distorsioni della concorrenza derivanti dall’aiuto alla ristrutturazione.

Secondo la Corte, la cessione degli attivi in blocco prevista dal paragrafo 2 aveva la funzione di determinare la scomparsa della Sernam come operatore sul mercato interessato da sovracapacità, liberando le quote di mercato a beneficio di un acquirente indipendente. Da qui discende che:

• la cessione doveva avvenire entro il termine previsto;
• doveva riguardare i soli attivi, non anche le passività;
• doveva realizzarsi al prezzo di mercato;
• doveva avvenire tramite procedura aperta e trasparente.

La Corte respinge anche la censura di motivazione contraddittoria: il riferimento all’apparente continuità economica dell’attività era compatibile con la distinzione tra prosecuzione dell’attività da parte dell’acquirente e cessazione dell’attività della Sernam quale beneficiaria originaria.

Procedura aperta e trasparente

Quanto al secondo e al terzo motivo, la Corte conferma che la procedura seguita non soddisfaceva il requisito di apertura e trasparenza richiesto dalla decisione Sernam 2.

Il fatto decisivo è che l’offerta finale non proveniva da un soggetto che avesse partecipato autonomamente alla procedura sin dall’inizio. La Corte richiama il principio per cui la valutazione dell’apertura e trasparenza di una gara dipende dall’insieme degli indizi del caso concreto; non basta che vi sia stata una qualche forma di confronto competitivo, se poi l’operatore effettivamente selezionato non corrisponde alle condizioni fissate dalla decisione.

Nozione di vendita, prezzo e passività

La Corte respinge anche le censure relative alla nozione di vendita e al prezzo negativo. Conferma che il Tribunale poteva esigere una trasmissione effettiva degli attivi entro il termine del 30 giugno 2005 e poteva interpretare la cessione in blocco come cessione dei soli attivi, con esclusione delle passività.

La Corte rileva che una diversa interpretazione renderebbe priva di effetto utile la distinzione tra le due opzioni previste dall’articolo 3 della decisione Sernam 2. Resta quindi valida la conclusione secondo cui l’inclusione delle passività alterava il contenuto dell’operazione e rendeva inapplicabile la deroga prevista dal paragrafo 2.

Recupero dell’aiuto di EUR 41 milioni e continuità economica

Sul quinto motivo, la Corte conferma che il riferimento dell’articolo 4 della decisione Sernam 2 alla possibilità che la Sernam "continui ad esistere" va inteso in senso economico, non meramente formale. In materia di aiuti di Stato, il recupero deve essere effettuato nei confronti del soggetto che continua l’attività economica e mantiene il vantaggio concorrenziale, non necessariamente del solo soggetto giuridico originario.

Applicando i criteri della continuità economica, la Corte ritiene che il Tribunale abbia correttamente considerato:

• l’oggetto del trasferimento, che non era una mera vendita di attivi ma una trasmissione sostanzialmente unitaria dell’impresa;
• il prezzo, che non era un prezzo di mercato in senso rilevante per la normativa sugli aiuti;
• la struttura dell’operazione, che non rispettava le condizioni fissate dalla decisione Sernam 2;
• il momento del trasferimento, avvenuto in un contesto idoneo all’elusione dell’obbligo di recupero.

Criterio dell’investitore privato

La Corte dedica ampio spazio al sesto motivo, relativo all’inapplicabilità del criterio dell’investitore privato. Conferma che tale criterio si applica solo quando lo Stato agisce come azionista e non come pubblica autorità. Nel caso di specie, la cessione degli attivi in blocco era una misura compensativa finalizzata a prevenire distorsioni della concorrenza, quindi non una decisione di mercato riconducibile alla logica di un investitore privato.

La Corte chiarisce che:

• l’esigenza di una procedura aperta, trasparente e a prezzo di mercato non coincide automaticamente con l’applicazione del criterio dell’investitore privato;
• il fatto che una misura sia economicamente meno onerosa per lo Stato non basta a farla rientrare nella logica privata, se essa è comunque contraria alle condizioni della decisione della Commissione;
• i nuovi vantaggi individuati dalla Commissione non sono scindibili dalla violazione delle condizioni della decisione Sernam 2 e dunque non richiedono l’applicazione di quel criterio.

Dispositivo

La Corte rigetta integralmente l’impugnazione e condanna la SNCF Mobilités alle spese, comprese quelle della Commissione e degli intervenienti Mory SA e Mory Team.

Principi pratici ricavabili

La pronuncia è rilevante perché chiarisce che, in materia di aiuti di Stato:

• le misure compensative vanno interpretate in funzione della loro effettiva finalità concorrenziale;
• una "vendita di attivi in blocco" può implicare la sola cessione degli attivi, con esclusione dei passivi;
• la procedura di selezione deve essere realmente aperta e trasparente, non solo formalmente competitiva;
• il criterio dell’investitore privato non è automaticamente applicabile a operazioni imposte o strutturate come contropartite di una decisione sugli aiuti di Stato;
• la continuità economica consente di recuperare l’aiuto anche presso il soggetto che, nella sostanza, prosegue l’attività beneficiaria.