Sentenza n. 117/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente contestava il calcolo dei corrispettivi revisionati effettuato da Consip in applicazione dell'art. 12.7.2 del capitolato tecnico. In particolare, sosteneva che, nella determinazione dell'indice Ir, Consip avrebbe dovuto sterilizzare l'effetto della riduzione dell'IVA al 5% sulle forniture di gas metano e della riduzione della componente relativa agli oneri di sistema prevista dalla deliberazione ARERA n. 148/2022. Deduceva inoltre difetto di istruttoria, assumendo che i calcoli avessero sterilizzato l'incremento dei costi sostenuti dall'appaltatore. In via subordinata, sosteneva il contrasto della clausola revisionale con l'art. 115 del d.lgs. 163/2006 e chiedeva la declaratoria di nullità o inefficacia parziale della clausola e, in via derivata, degli allegati D. Domandava infine l'accertamento del diritto ai maggiori corrispettivi e la condanna di Consip al pagamento. Consip eccepiva l'irricevibilità dell'azione di annullamento e della domanda di nullità, nonché l'inammissibilità delle domande di accertamento e condanna.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari di Consip. Ha ritenuto tempestiva l'impugnazione degli allegati D, poiché la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di revisione prezzi, ma riguarda, quanto alla quantificazione del compenso dopo il riconoscimento della revisione, una posizione di diritto soggettivo di credito non soggetta al termine decadenziale dell'art. 29 c.p.a. Ha ritenuto inoltre che la nullità dedotta riguardasse una clausola negoziale e fosse quindi una nullità civilistica, non soggetta al termine di cui all'art. 31, comma 4, c.p.a. e imprescrittibile ai sensi dell'art. 1422 c.c. Ha dichiarato ammissibili anche le domande di accertamento e condanna. Nel merito, ha respinto i primi due motivi rilevando che Consip aveva applicato la formula contrattuale in modo conforme al suo tenore letterale: l'indice Ir doveva essere calcolato sulla base delle medie pesate dei prezzi del gas, incluse le imposte, rilevate dall'AEEG/ARERA. La richiesta del ricorrente di neutralizzare le riduzioni dell'IVA e degli oneri di sistema non costituiva applicazione della clausola, ma sua sostituzione con una formula diversa, non consentita in presenza di un testo negoziale chiaro. Ha respinto anche il terzo motivo, escludendo il dedotto difetto di istruttoria e ritenendo che la clausola fosse stata applicata secondo le operazioni da essa previste. Ha respinto il quarto motivo, affermando che l'art. 115 del d.lgs. 163/2006 imponeva l'inserimento di una clausola di revisione prezzi, ma non prescriveva il mantenimento integrale dell'equilibrio economico originario né dettava uno specifico metodo di calcolo. Non ricorreva pertanto alcun contrasto tra la clausola e una norma imperativa di contenuto opposto, né vi erano i presupposti per la nullità o per la sostituzione automatica della clausola. È stata conseguentemente respinta anche la domanda di accertamento e condanna relativa ai maggiori importi. Il ricorso è stato respinto integralmente; le spese sono state compensate per le oscillazioni della giurisprudenza sulla questione.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla revisione dei prezzi dei contratti pubblici.

• art. 29 c.p.a.

  Il termine decadenziale per l'azione di annullamento non si applica alla controversia, nella parte relativa alla quantificazione del credito revisionale, qualificata come questione di diritto soggettivo.

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  Riguarda l'azione di nullità del provvedimento amministrativo e non si applica alla nullità civilistica di una clausola contrattuale.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Consente la proposizione di una domanda di condanna nel processo amministrativo.

• art. 74 c.p.a.

  Consente il richiamo a precedenti conformi nella motivazione della sentenza.

• art. 12.7.2 del capitolato tecnico

  «Dalla Quarta Revisione: la revisione avviene al termine del Trimestre di Riferimento [...]»

  Stabilisce che l'indice Ir sia calcolato sulla base dei prezzi unitari del gas naturale, incluse le imposte, rilevati dall'AEEG/ARERA e mediati secondo i giorni di validità nel trimestre.

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  Impone l'inserimento nei contratti a esecuzione periodica o continuativa di una clausola di revisione prezzi, senza predeterminare il contenuto concreto o il metodo di calcolo della revisione e senza garantire la conservazione dell'equilibrio economico originario.

• art. 1370 c.c.

  Le regole di interpretazione contrattuale non consentono un'esegesi diversa dalla volontà inequivoca delle parti quando la clausola sia chiara.

• art. 1418 c.c.

  La nullità contrattuale richiede, nel caso dedotto, un contrasto tra la clausola e una norma imperativa di contenuto opposto, non ravvisato nella fattispecie.

• art. 1419 c.c.

  Non determina la nullità della clausola revisionale, poiché l'art. 115 del d.lgs. 163/2006 non contiene una disciplina imperativa incompatibile con il metodo pattuito.

• art. 1422 c.c.

  La nullità civilistica della clausola negoziale è imprescrittibile.

• art. 1339 c.c.

  La sostituzione automatica della clausola opera soltanto quando la norma imperativa predetermini rigidamente l'elemento destinato a sostituire la pattuizione difforme.

Massime di principio

• Nelle controversie sulla revisione prezzi dei contratti pubblici, la giurisdizione amministrativa è esclusiva; tuttavia, una volta riconosciuta la spettanza della revisione, la controversia sulla sola quantificazione del compenso può riguardare un diritto soggettivo di credito e non è soggetta al termine decadenziale previsto per l'azione di annullamento.
• La nullità dedotta con riferimento a una clausola di una convenzione o di un contratto pubblico stipulato dopo l'aggiudicazione è, in quanto riferita a un atto negoziale, una nullità civilistica e non la nullità del provvedimento amministrativo; non si applica quindi il termine decadenziale dell'art. 31, comma 4, c.p.a., ferma l'imprescrittibilità prevista dall'art. 1422 c.c.
• Quando una clausola revisionale contrattuale individua in modo chiaro l'indice e i dati da utilizzare per il calcolo, il giudice non può sostituirla con una formula diversa ritenuta più favorevole all'appaltatore, salvo che ricorrano i presupposti propri dell'invalidità o dell'interpretazione contrattuale correttiva.
• L'art. 115 del d.lgs. 163/2006 impone l'inserimento di una clausola di revisione prezzi, ma non impone né la conservazione dell'equilibrio economico originario per tutta la durata dell'appalto né uno specifico criterio di quantificazione della revisione.
• La nullità per contrasto con norma imperativa e la sostituzione automatica della clausola richiedono, rispettivamente, una norma di contenuto incompatibile con la pattuizione e una rigida predeterminazione legislativa dell'elemento sostitutivo; tali presupposti non ricorrono quando la legge si limita a imporre l'esistenza di una clausola revisionale lasciando alle parti la disciplina delle sue modalità applicative.

Come è indicizzato