Sentenza n. 4538/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguardava il decreto ministeriale di approvazione della graduatoria definitiva e degli importi dei contributi spettanti per l’annualità 2022 alle emittenti televisive locali a carattere commerciale, adottato applicando il meccanismo previsto dall’art. 6, comma 2, del d.P.R. n. 146/2017, in base al quale il 95% delle risorse era destinato alle prime cento emittenti e il restante 5% alle emittenti collocate dalla centunesima posizione in poi. Il TAR aveva ritenuto che tale previsione fosse stata annullata dalle precedenti sentenze del Consiglio di Stato e non fosse stata validamente trasformata in norma primaria dall’art. 4-bis del d.l. n. 91/2018, ritenendo limitata al solo anno 2019 la legificazione del regolamento. Le imprese collocate nei primi cento posti e il Ministero hanno appellato sostenendo che l’art. 4-bis avesse operato un rinvio recettizio e integrale al d.P.R. n. 146/2017, elevando tutte le sue disposizioni al rango legislativo; che tale legificazione avesse efficacia stabile e non fosse limitata al 2019; che il giudicato formatosi sulle precedenti sentenze non potesse incidere su norme ormai dotate di forza di legge; e che il sindacato sulla legittimità delle disposizioni legificate spettasse esclusivamente alla Corte costituzionale. È stata inoltre contestata la ricostruzione del TAR secondo cui gli atti del 2022 avrebbero dovuto ridistribuire il 100% delle risorse tra tutte le emittenti in proporzione ai punteggi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito e accolto gli appelli, riformando integralmente la sentenza del TAR e respingendo il ricorso di primo grado. La decisione si fonda sulla sentenza della Corte costituzionale n. 44/2025, intervenuta dopo la rimessione della questione da parte della Sezione, e sulla precedente sentenza della stessa Sezione n. 5478/2025. La Corte costituzionale ha stabilito che l’art. 4-bis del d.l. n. 91/2018, mediante la formula secondo cui il d.P.R. n. 146/2017 è “da intendersi qui integralmente riportato”, ha operato un rinvio recettizio all’intero regolamento, determinando la novazione della fonte e l’elevazione al rango primario di tutte le norme regolamentari, compreso l’art. 6, comma 2, sullo scalino preferenziale. La legificazione non è stata limitata all’annualità 2019, ma ha avuto carattere stabile e ha prodotto effetti dal 22 settembre 2018, data di entrata in vigore della legge di conversione n. 108/2018. Ne consegue che il decreto ministeriale del 21 dicembre 2022, applicando lo scalino preferenziale, era conforme a una disciplina avente forza di legge e non poteva essere annullato dal giudice amministrativo per contrasto con le precedenti sentenze di annullamento del regolamento: il giudicato copriva l’illegittimità della norma regolamentare soltanto fino alla sua legificazione. Il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato che la Corte costituzionale aveva dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale concernenti, tra l’altro, gli artt. 3, 24, 77, 103, 111, 113 e 117 Cost., nonché le pertinenti disposizioni della CEDU. Le ulteriori doglianze sono state ritenute non rilevanti o comunque inidonee a condurre a una diversa decisione. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità della questione e per l’intervento della Corte costituzionale.

Norme richiamate

• art. 4-bis d.l. 25 luglio 2018, n. 91, convertito dalla l. 21 settembre 2018, n. 108

  da intendersi qui integralmente riportato

  Ha operato un rinvio recettizio e integrale al d.P.R. n. 146/2017, determinando la novazione della fonte e l’elevazione al rango legislativo di tutte le disposizioni regolamentari richiamate, compreso lo scalino preferenziale.

• art. 6, comma 2, d.P.R. 23 agosto 2017, n. 146

  Prevede il riparto del 95% delle risorse alle prime cento emittenti in graduatoria e del restante 5% alle emittenti collocate dalla centunesima posizione; dopo la legificazione, la disposizione ha assunto rango primario.

• art. 5, commi 3 e 4, d.P.R. 23 agosto 2017, n. 146

  Costituisce la base regolatoria dell’approvazione della graduatoria definitiva e dell’individuazione degli importi dei contributi spettanti alle emittenti.

• art. 1, comma 163, l. 28 dicembre 2015, n. 208

  Individua le finalità del Fondo per il pluralismo e l’innovazione dell’informazione, sulla cui base era stato emanato il d.P.R. n. 146/2017.

• art. 17, comma 2, l. 23 agosto 1988, n. 400

  È richiamato quale base procedimentale per l’adozione del regolamento originario.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente il richiamo a precedenti conformi nella motivazione della sentenza.

• art. 112 c.p.c.

  È richiamato per il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, ritenuto rispettato dal Collegio.

• artt. 3, 24, 77, 103, 111, commi 1 e 2, 113 e 117, comma 1, Cost.

  Le questioni di legittimità costituzionale prospettate in relazione a tali parametri sono state dichiarate non fondate dalla Corte costituzionale.

• artt. 2, 3, 21, 41 e 117, comma 1, Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso anche la violazione di tali parametri, ritenendo conforme a Costituzione il meccanismo legislativamente disciplinato di attribuzione dei contributi.

• art. 6 CEDU

  La questione prospettata in relazione all’art. 117, comma 1, Cost. e all’art. 6 CEDU è stata ritenuta non fondata.

• artt. 10 e 14 CEDU

  Le questioni prospettate in relazione all’art. 117, comma 1, Cost. e agli artt. 10 e 14 CEDU sono state ritenute non fondate.

Massime di principio

• Quando una disposizione primaria richiama integralmente uno specifico regolamento mediante una formula inequivoca quale “da intendersi qui integralmente riportato”, il rinvio ha carattere recettizio e determina la novazione della fonte: tutte le disposizioni regolamentari richiamate acquistano rango primario.
• La legificazione integrale di un regolamento produce effetti dal momento di entrata in vigore della disposizione legislativa che la dispone e, salvo diversa limitazione testuale, non è circoscritta alla sola modifica occasionale o transitoria contestualmente introdotta.
• Una disposizione regolamentare annullata dal giudice amministrativo può essere successivamente elevata al rango legislativo; in tal caso, il giudicato di annullamento copre l’illegittimità della disposizione soltanto fino alla sua legificazione e non impedisce l’applicazione della successiva norma primaria.
• Il giudice amministrativo non può sindacare direttamente la legittimità di una disposizione avente forza di legge applicata dall’amministrazione; le relative questioni devono essere sottoposte alla Corte costituzionale secondo le modalità previste dall’ordinamento.
• L’applicazione, in una graduatoria di contributi pubblici, di un criterio previsto da una disposizione ormai dotata di rango primario non è illegittima per il solo fatto che il medesimo criterio era stato in precedenza annullato quale norma regolamentare, se l’annullamento è anteriore alla legificazione ma non impedisce la successiva novazione della fonte.

Come è indicizzato