Sentenza n. 832/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il bando della Regione Emilia-Romagna e gli atti connessi, chiedendo l'annullamento del divieto generalizzato di esercitare attività libero-professionale durante la frequenza a tempo pieno del corso di formazione specifica in Medicina Generale, nonché l'accertamento del diritto a frequentare il corso svolgendo attività libero-professionale concretamente compatibile con gli obblighi formativi. Sono stati inoltre impugnati, ove occorrenti, il regolamento regionale, il d.m. 7 marzo 2006, la normativa ministeriale successiva, eventuali circolari o pareri e i moduli di iscrizione contenenti dichiarazioni di incompatibilità. È stata prospettata, ove necessaria, una questione di legittimità costituzionale dell'art. 24 del d.lgs. 368/1999. La censura centrale riguarda l'illegittimità, per irragionevolezza e sproporzione, del divieto assoluto di attività libero-professionale e della previsione di espulsione dal percorso formativo, in assenza di una verifica concreta della compatibilità dell'attività con la frequenza e con gli obiettivi formativi.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell'art. 60 c.p.a., ritenendo fondato il ricorso. Il Collegio ha recepito la più recente interpretazione del Consiglio di Stato, secondo cui il principio di esclusività dell'impegno formativo, desunto dalla disciplina europea e nazionale, non ha carattere assoluto. Il divieto previsto dall'art. 11 del d.m. 7 marzo 2006 deve essere letto alla luce delle successive disposizioni legislative che ammettono, in varie forme, attività professionali e incarichi convenzionali per i medici iscritti ai corsi, nonché della disciplina dello stesso decreto ministeriale sui corsi a tempo parziale. La possibilità, per i medici in formazione a tempo parziale, di svolgere ogni altra attività lavorativa compatibile con i periodi formativi dimostra che l'attività libero-professionale non è astrattamente incompatibile con il conseguimento di una formazione qualitativamente adeguata. Ne consegue che è irragionevole e sproporzionato vietare in modo assoluto l'attività libero-professionale ai medici iscritti al corso a tempo pieno e sanzionare automaticamente tale attività con l'espulsione. L'amministrazione deve invece verificare in concreto la compatibilità dell'attività esercitata con gli obblighi formativi e adottare le necessarie misure organizzative per garantire il livello della formazione. Il ricorso è stato pertanto accolto nei sensi indicati in motivazione. Le spese sono state compensate in ragione del contrasto giurisprudenziale esistente.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  sentenza in forma semplificata

  Consente di definire il giudizio nel merito nella camera di consiglio fissata per la trattazione dell'istanza cautelare, previa verifica dei relativi presupposti e sentite le parti.

• art. 24 d.lgs. 368/1999

  Disciplina, nel quadro richiamato dalla sentenza, la formazione specifica in medicina generale; la questione di costituzionalità prospettata dal ricorrente non è stata esaminata, poiché il ricorso è stato deciso nel merito.

• art. 25 Direttiva 93/16/CEE

  Fermo restando il principio della formazione a tempo pieno ... gli Stati membri possono autorizzare una formazione specializzata a tempo ridotto ...; tale livello non deve essere compromesso ... dall'esercizio a titolo privato di un'attività professionale rimunerata.

  La formazione a tempo pieno costituisce il principio organizzativo di riferimento, ma la disciplina europea ammette deroghe e precisa che l'attività professionale remunerata non deve compromettere il livello qualitativo della formazione.

• art. 11 d.m. 7 marzo 2006

  attività libero-professionali e ogni rapporto convenzionale, precario o di consulenza ... anche di carattere saltuario o temporaneo

  Prevede il divieto di attività libero-professionale e di rapporti convenzionali per i medici in formazione a tempo pieno, ma tale divieto non può essere interpretato come assoluto alla luce della normativa successiva e dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.

• art. 12 d.m. 7 marzo 2006

  il livello della formazione corrisponda qualitativamente a quello della formazione a tempo pieno; ... ogni altra attività lavorativa, purché compatibile con i periodi di formazione stabiliti dalla Regione

  La disciplina dei corsi a tempo parziale ammette la verifica concreta della compatibilità dell'attività lavorativa con i periodi formativi e conferma che l'attività professionale non è astrattamente incompatibile con un'adeguata formazione.

• art. 19, comma 11, l. 448/2001

  laureati in medicina e chirurgia abilitati, anche durante la loro iscrizione ai corsi di specializzazione o ai corsi di formazione specifica in medicina generale, [possono] sostituire a tempo determinato medici di medicina generale ...

  Prevede specifiche possibilità di svolgimento di attività professionale durante l'iscrizione ai corsi, contribuendo a temperare la portata del principio di esclusività.

• art. 9 d.l. 135/2018, convertito dalla l. 12/2019

  i laureati ... iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale, possono partecipare all'assegnazione degli incarichi convenzionali

  Ammette, in presenza della contingente carenza di medici, la partecipazione degli iscritti al corso all'assegnazione di incarichi convenzionali, confermando che il regime di incompatibilità non è assoluto.

• art. 12, comma 3, d.l. 35/2019, convertito dalla l. 60/2019

  i laureati ... già risultati idonei ... accedono al predetto corso tramite graduatoria riservata, senza borsa di studio

  È richiamato quale ulteriore disciplina legislativa che tempera il principio di esclusività dell'impegno formativo.

• art. 60 c.p.a.

  La sentenza è stata adottata in forma semplificata dopo la trattazione dell'istanza cautelare.

Massime di principio

• Il principio di formazione a tempo pieno previsto per i corsi di formazione specifica in Medicina Generale non comporta, di per sé, un divieto assoluto e inderogabile di svolgere attività libero-professionale.
• È irragionevole e sproporzionato vietare in modo generalizzato l'attività libero-professionale ai medici iscritti al corso di formazione specifica in Medicina Generale e prevedere l'espulsione automatica per il solo svolgimento di tale attività, senza una verifica concreta della sua compatibilità con gli obblighi formativi.
• L'amministrazione deve valutare in concreto se l'attività libero-professionale interferisca con la frequenza e con gli obiettivi formativi e deve adottare misure organizzative idonee a garantire il livello qualitativo della formazione.
• La disciplina delle attività ammesse ai medici in formazione a tempo parziale, che richiede una verifica di compatibilità con i periodi formativi, costituisce un indice normativo del fatto che l'attività professionale non è astrattamente incompatibile con il conseguimento di una formazione adeguata anche rispetto agli obiettivi della formazione a tempo pieno.
• Le disposizioni legislative successive al d.m. 7 marzo 2006 che consentono agli iscritti ai corsi di svolgere determinate attività professionali o incarichi convenzionali, pur avendo carattere anche emergenziale, concorrono a temperare la portata generale del divieto di esclusività previsto dal decreto ministeriale.

Come è indicizzato