Sentenza n. 80/2026 - Potenza, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione regionale e i conseguenti atti aziendali di assegnazione dei tetti di spesa, deducendo: violazione degli artt. 3, 32 e 97 Cost., della legge n. 833/1978, degli artt. 8-ter, 8-quater, 8-quinquies e 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992 e della normativa regionale, nonché eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, sviamento, difetto di istruttoria e motivazione, erroneità dei presupposti, travisamento, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento. In particolare, ha contestato l’adozione di un criterio di riparto fondato per il 90% sul consuntivo della spesa storica 2022, a fronte di un’incidenza soltanto del 6% del fabbisogno sanitario elaborato da CREA Sanità e del 4% del fattore di finalità, sostenendo che il budget assegnato fosse significativamente ridotto rispetto agli anni precedenti e non coerente con i bisogni reali della popolazione. Ha dedotto inoltre la lesione del legittimo affidamento sui budget precedenti; la mancata attribuzione di un budget per la macroarea RAD, assumendo che precedenti atti autorizzativi e la disponibilità di apparecchiature fondassero il diritto alla remunerazione delle prestazioni di diagnostica per immagini; la violazione della normativa europea sulla concorrenza e dei pareri e delle segnalazioni AGCM; l’erronea determinazione del limite complessivo di finanza pubblica, per non avere sommato le risorse destinate all’assistenza specialistica e a quella ospedaliera, comprese quelle già riferibili a una struttura ospedaliera privata non più operativa; l’illegittimità del meccanismo di remunerazione delle prestazioni oltre il budget, con limite del 10%, previsto dalla DGR; infine, la violazione degli obblighi di pubblicità e trasparenza per la mancata pubblicazione degli atti istruttori e dei dati utilizzati per il riparto. Alcune strutture controinteressate hanno eccepito il difetto di interesse, sostenendo che il budget assegnato fosse superiore a quello risultante dall’ultimo atto valido.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso, ritenendo di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di carenza di interesse sollevata dalle controinteressate. Ha affermato che la determinazione dei tetti di spesa per le prestazioni sanitarie acquistate da strutture private accreditate rientra nell’ampia discrezionalità programmatoria regionale e richiede il bilanciamento tra sostenibilità finanziaria, tutela della salute, adeguatezza dell’offerta e interessi delle strutture pubbliche e private. Il criterio della spesa storica non è vietato dall’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, purché non sia utilizzato in via esclusiva; la DGR impugnata ha adottato un modello multifattoriale, combinando il consuntivo 2022 con fabbisogno, fattore di finalità e riequilibrio territoriale, senza manifesta illogicità o irragionevolezza. Il legittimo affidamento non può essere fondato su budget derivanti dalla DGR n. 189/2023, già annullata con decisione conosciuta dalla ricorrente; il riferimento utilizzabile era pertanto la DGR n. 482/2022. La doglianza sulla macroarea RAD è stata respinta perché gli atti invocati costituivano mere autorizzazioni al trasferimento della sede e non accreditamento per la radiologia; inoltre, i contratti indicavano soltanto le macroaree APR e FKT e non risultavano richieste formali di contrattualizzazione per la radiologia. Accreditamento e contrattualizzazione sono procedimenti distinti e la disponibilità di apparecchiature non attribuisce automaticamente il diritto al budget. È stata respinta anche la censura concorrenziale: le segnalazioni AGCM ex artt. 21 e 22 della legge n. 287/1990 hanno natura consultiva e collaborativa, non vincolante, diversamente dalla diffida ex art. 21-bis; il modello regionale, inoltre, perseguiva finalità di tutela della salute e sostenibilità finanziaria e conteneva elementi correttivi pro-concorrenziali. La censura fondata sull’art. 15, comma 14, del d.l. n. 95/2012 è stata respinta perché la spesa va determinata per specifica tipologia assistenziale, senza necessaria sommatoria dei tetti per specialistica e ospedalità; la gestione delle risorse della struttura ospedaliera non più operativa mediante economie è stata ritenuta coerente con la normativa. Il richiamo all’art. 45, comma 1-ter, del d.l. n. 124/2019, introdotto soltanto negli scritti difensivi, è stato dichiarato inammissibile quale nuovo motivo tardivo e, comunque, infondato, poiché mancava l’equilibrio economico-finanziario del servizio sanitario regionale. La censura sul limite del 10% per le prestazioni extra-budget è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse e comunque infondata: l’art. 8-quinquies consente criteri di remunerazione delle prestazioni eccedenti il programma preventivo, purché mediante redistribuzione di risorse già stanziate e non utilizzate, senza superamento del tetto regionale complessivo. Il limite del 10% opera soltanto per la determinazione delle economie nell’anno di riferimento e non incide sulla programmazione futura. L’ultimo motivo sulla trasparenza è stato dichiarato inammissibile per mancata allegazione di una lesione concreta e attuale e per il mancato utilizzo degli strumenti di accesso documentale o civico. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 81 Cost.

  L’equilibrio tra entrate e spese del bilancio pubblico costituisce parametro del potere regionale di programmazione e determinazione dei tetti di spesa sanitaria.

• art. 97 Cost.

  L’esigenza di equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito pubblico concorre al bilanciamento con la tutela della salute e con gli interessi degli operatori accreditati.

• art. 32 Cost.

  La tutela della salute deve essere bilanciata con la sostenibilità finanziaria e con le esigenze programmatorie del servizio sanitario.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La norma non impone parametri rigidi per la ripartizione dei budget tra strutture accreditate e non esclude l’utilizzo della spesa storica, purché non esclusivo e integrato da altri criteri; consente inoltre di definire criteri per remunerare prestazioni eccedenti il programma preventivo mediante risorse già stanziate, nel rispetto del tetto complessivo.

• art. 15, comma 14, d.l. 95/2012, conv. in l. 135/2012

  La riduzione della spesa per prestazioni acquistate da privati accreditati può essere applicata distintamente alle diverse tipologie di assistenza, senza che sia necessaria la sommatoria dei tetti di specialistica ambulatoriale e ospedaliera.

• art. 45, comma 1-ter, d.l. 124/2019, conv. in l. 157/2019

  A decorrere dall'anno 2020, il limite di spesa indicato all'articolo 15, comma 14, primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, è rideterminato nel valore della spesa consuntivata nell'anno 2011, fermo restando il rispetto dell'equilibrio economico e finanziario del Servizio sanitario regionale.

  L’incremento del limite di spesa è condizionato al rispetto dell’equilibrio economico-finanziario del servizio sanitario regionale; in presenza di disavanzo la condizione non risulta soddisfatta.

• art. 21 l. 287/1990

  Le segnalazioni AGCM hanno natura di moral suasion e costituiscono elementi di valutazione per l’amministrazione, ma non sono vincolanti né accertano l’illegittimità dell’atto.

• art. 22 l. 287/1990

  I pareri e le segnalazioni consultive dell’AGCM esprimono collaborazione istituzionale e competenza tecnica, senza tradursi in atti autoritativi o vincolanti per le amministrazioni destinatarie.

• art. 21-bis l. 287/1990

  La diffida AGCM ex art. 21-bis ha intensità maggiore rispetto alla segnalazione ex art. 21, poiché è atto autoritativo preceduto da parere motivato e può essere seguita dall’impugnazione giurisdizionale.

• art. 1 l. 241/1990

  Il principio di tutela del legittimo affidamento non opera rispetto a provvedimenti annullati, quando il destinatario conosceva l’impugnazione e non poteva maturare un affidamento ragionevole sulla loro stabilità.

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  L’accesso documentale costituisce uno strumento ordinario per acquisire gli atti istruttori non pubblicati; la mancata attivazione dello strumento può concorrere a escludere una lesione concreta e attuale degli obblighi di trasparenza.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. 33/2013

  L’accesso civico può essere utilizzato per ottenere dati e documenti soggetti agli obblighi di pubblicazione o ulteriori dati, ma la censura sulla mancata pubblicità richiede comunque la dimostrazione di una lesione concreta e attuale.

Massime di principio

• La determinazione dei tetti di spesa per prestazioni sanitarie acquistate da strutture private accreditate rientra nell’ampia discrezionalità programmatoria regionale; in assenza di parametri normativi rigidi, il giudice amministrativo può censurare la scelta soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, incoerenza o travisamento, senza sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione.
• L’utilizzo della spesa storica nella ripartizione dei budget sanitari non è di per sé illegittimo quando non costituisca l’unico parametro e sia integrato da criteri relativi al fabbisogno, alle finalità assistenziali e al riequilibrio territoriale, soprattutto se inserito in una transizione graduale verso criteri maggiormente dinamici.
• Il legittimo affidamento sui budget sanitari non può fondarsi su provvedimenti amministrativi annullati, soprattutto quando l’operatore conosceva l’impugnazione o l’instabilità dell’atto; l’affidamento tutelabile presuppone un ragionevole convincimento circa la legittimità e stabilità del provvedimento favorevole.
• L’accreditamento istituzionale e la contrattualizzazione per l’acquisto di prestazioni sanitarie sono procedimenti distinti: l’accreditamento per una determinata attività o la disponibilità di apparecchiature non attribuiscono automaticamente il diritto alla stipula del contratto né all’assegnazione del relativo budget, che resta subordinata alla programmazione sanitaria e alle risorse disponibili.
• Le segnalazioni e i pareri dell’AGCM adottati ai sensi degli artt. 21 e 22 della legge n. 287/1990 costituiscono elementi di valutazione autorevoli ma non vincolanti e non accertano l’illegittimità dell’atto amministrativo; la loro inosservanza è compatibile con soluzioni diverse se adeguatamente motivate e rispettose dei principi dell’ordinamento.
• La remunerazione di prestazioni eccedenti il budget individuale è compatibile con l’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 quando avvenga mediante redistribuzione di economie o risorse già stanziate e non utilizzate, senza incremento del tetto regionale complessivo; un limite percentuale alla produzione extra-budget può essere legittimo per assicurare un accesso equilibrato alle economie e non equivale a una modifica dei budget degli anni successivi.

Come è indicizzato