Sentenza n. 2649/2023 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società di progetto, costituita per progettare e costruire il nuovo ospedale di Lucca, aveva impugnato il diniego di AUA per l’elisuperficie destinata a servire l’elisoccorso. Il primo motivo d’appello sosteneva che i voli di emergenza fossero esclusi dalla disciplina acustica e che, pertanto, l’elisuperficie potesse essere autorizzata senza i limiti ordinari. Il secondo denunciava la violazione dell’art. 14-quater l. 241/1990: a suo avviso, le posizioni espresse in conferenza configuravano un dissenso che avrebbe richiesto una motivazione specifica e la rimessione della questione al Consiglio dei ministri. Il terzo deduceva la lesione dell’affidamento, asseritamente generato dai precedenti comportamenti dell’ARPAT durante l’approvazione del progetto ospedaliero. Il quarto lamentava eccesso di potere per contraddittorietà, perché l’ARPAT aveva escluso l’autorizzazione stabile ma prospettato un uso in deroga per un numero limitato di voli. Il Comune aveva inoltre eccepito il difetto d’interesse per la mancata costituzione delle servitù di passaggio sui fondi vicini.

La decisione

L’appello è respinto e la sentenza del TAR è confermata. Il primo motivo è infondato: in assenza di una disciplina speciale compiuta per le aviosuperfici, l’elisuperficie, se autorizzata come struttura stabile e utilizzabile per un numero potenzialmente illimitato di decolli e atterraggi, è soggetta alla disciplina generale sull’inquinamento acustico. Le deroghe previste per le attività o i voli di emergenza riguardano i singoli voli, non autorizzano permanentemente una struttura a operare senza limiti; l’area può tuttavia essere utilizzata, di volta in volta, come elisuperficie occasionale per interventi di emergenza, sotto la responsabilità del pilota. La relazione presentata dalla società indicava comunque il rispetto dei limiti soltanto in orario diurno. Il secondo motivo è infondato: dal verbale risulta che la conferenza deliberò concordemente l’archiviazione; la preoccupazione del Comune per il funzionamento dell’ospedale non equivaleva a un assenso al rilascio dell’AUA né configurava un dissenso da rimettere al Consiglio dei ministri. L’ARPAT aveva inoltre indicato possibili alternative, senza che la legge imponesse di valutarle nel merito. Il terzo motivo è infondato perché l’ARPAT non si era in precedenza pronunciata specificamente sull’elisuperficie, ma soltanto sulla struttura ospedaliera; il giudice aggiunge che è quantomeno discutibile invocare l’affidamento per ottenere un’autorizzazione a un’attività che supera i limiti acustici e incide sulla salute. Il quarto motivo è infondato: non è contraddittorio escludere l’uso stabile e continuativo per ragioni acustiche e ammettere un uso episodico per emergenze. L’eccezione comunale di difetto d’interesse è assorbita, non essendo necessario esaminarla. Spese integralmente compensate per la novità e la scarsa chiarezza della disciplina. La sentenza è trasmessa alla Presidenza del Consiglio dei ministri per la segnalazione dell’opportunità di coordinare o integrare la normativa.

Norme richiamate

• art. 2 l. 447/1995

  In materia, rilevano alcune definizioni tecniche contenute nella legge stessa, ovvero: a) i “valori limite di emissione”, intesi come “il valore massimo di rumore che può essere emesso da una sorgente sonora, misurato in prossimità della sorgente stessa” (art. 2 comma 1 lettera e); b) i “valori limite di immissione”, intesi come “il valore massimo di rumore che può essere immesso da una o più sorgenti sonore nell'ambiente abitativo o nell'ambiente esterno, misurato in prossimità dei ricettori” (art. 2 comma 1 lettera f).

  La legge distingue il rumore emesso dalla sorgente dai valori di rumore immessi nell’ambiente o presso i ricettori; tale disciplina generale costituisce il riferimento per la valutazione acustica dell’elisuperficie.

• art. 8 l. 447/1995

  Lo strumento per valutare l'impatto sonoro che potrà avere la nuova opera rispetto alla situazione di partenza è invece la “documentazione di previsione di impatto acustico” di cui allo stesso art. 8 commi 1, 2 e 4, dovuta ai sensi del comma 1 per tutti i progetti da sottoporre a valutazione di impatto ambientale, nonché, ai sensi del comma 2, per tutta una serie di opere fra cui appunto, in base alla lettera a) del comma, per “aeroporti, aviosuperfici, eliporti” nel momento in cui sia richiesta dal Comune ovvero, in base al comma 4, nel momento in cui si faccia questione di “domande per il rilascio di concessioni edilizie relative a nuovi impianti ed infrastrutture adibiti ad attività produttive, sportive e ricreative e a postazioni di servizi commerciali polifunzionali” ovvero di “provvedimenti comunali che abilitano alla utilizzazione dei medesimi immobili ed infrastrutture” ovvero di “domande di licenza o di autorizzazione all'esercizio di attività produttive”.

  La documentazione previsionale valuta l’impatto acustico della nuova opera; nel caso concreto il nulla osta acustico era necessario e il relativo rilascio era confluito nel procedimento di AUA.

• art. 11 l. 447/1995

  In altre parole, il d.P.R. 304/2001 ed il d.m. 31 ottobre 1997 continuano a riferirsi ai soli sport motoristici e ai soli aeroporti, che come si è detto sono cosa diversa rispetto alle aviosuperfici, senza che si spieghi al loro interno come, ed entro quali limiti, si debba tener conto della specificità di queste ultime, pur nominalmente riconosciuta.

  Il richiamo legislativo alle aviosuperfici non ha introdotto una disciplina acustica speciale completa per esse: in mancanza di regole attuative che ne definiscano modalità e limiti, resta applicabile la disciplina generale.

• art. 4, comma 3, d.P.C.M. 14 novembre 1997

  Le norme tecniche per misurare in concreto il rumore prodotto da una data sorgente sono poi contenute in un regolamento attuativo ulteriore, il d.m. Ambiente 16 marzo 1998, che per le aviosuperfici non prevede alcunché di specifico.

  Il d.P.C.M. ha escluso per le aviosuperfici il rispetto dei valori limite differenziali, ma tale specifica eccezione non elimina gli altri limiti acustici rilevanti nel caso concreto.

• art. 1, comma 3, d.m. 31 ottobre 1997

  Le norme del d.m. 31 ottobre 1997 e del d. lgs. 13/2005 appena citate si riferiscono invece a singoli voli, non a strutture che servano ad essi da base, come si comprende sia dalla lettera delle norme, che parlano appunto di “svolgimento di attività” ovvero di “voli effettuati”, sia in base alla logica, perché sarebbe illogico concepire una deroga di portata permanente per attività di “emergenza”, per loro natura episodiche e momentanee.

  L’esclusione per le attività aeree di emergenza si applica ai singoli voli emergenziali e non comporta un’esenzione permanente per una struttura autorizzata come elisuperficie.

• art. 2, comma 2, d.lgs. 13/2005

  Le norme del d.m. 31 ottobre 1997 e del d. lgs. 13/2005 appena citate si riferiscono invece a singoli voli, non a strutture che servano ad essi da base, come si comprende sia dalla lettera delle norme, che parlano appunto di “svolgimento di attività” ovvero di “voli effettuati”, sia in base alla logica, perché sarebbe illogico concepire una deroga di portata permanente per attività di “emergenza”, per loro natura episodiche e momentanee.

  La deroga relativa ai voli effettuati per emergenza è riferita ai singoli voli e non rende inapplicabile la disciplina acustica ordinaria all’autorizzazione stabile dell’infrastruttura.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 59/2013

  Nel caso di specie, non è controverso che il nulla osta fosse prescritto – trattandosi comunque di una richiesta al Comune inerenti un’attività produttiva; del rilascio del nulla osta stesso però è stato conglobato nel procedimento di AUA di competenza del SUAP comunale, in conformità all’art. 3 comma 1 lettera e) del d.P.R. 13 marzo 2013 n.59.

  Il nulla osta acustico richiesto nel caso concreto era assorbito nel procedimento di autorizzazione unica ambientale di competenza del SUAP.

• art. 12, comma 6-bis, l.r. Toscana 89/1998

  Che poi nel caso di specie il nulla osta acustico fosse indispensabile discende anche da una norma ulteriore, contenuta nell’art. 12, comma 6-bis della l.r. Toscana 1 dicembre 1998, n. 89, che lo prevede per le aviosuperfici realizzate successivamente alla data di entrata in vigore del d.m. 31 ottobre 1997 del Ministro dell'ambiente, di cui subito si dirà.

  La disposizione regionale prescrive il nulla osta acustico per le aviosuperfici realizzate dopo l’entrata in vigore del d.m. 31 ottobre 1997.

• art. 7 d.m. 1 febbraio 2006

  La struttura per cui è causa, secondo logica, è costruita in modo da avere tutti i requisiti per essere considerata “elisuperficie occasionale” ai sensi dell’art. 7 del d.m. 1 febbraio 2006 sopra esaminato, ovvero “area di dimensioni idonee a permettere, a giudizio del pilota, operazioni occasionali di decollo e atterraggio”, e quindi utilizzabile per interventi di emergenza, come affermato dallo stesso art. 7 in relazione alla normativa ENAC che, per l’ appunto, definisce e disciplina il servizio medico di emergenza su elicotteri –HEMS nel proprio regolamento sull’impiego del 16 settembre 2009.

  La struttura può essere utilizzata come elisuperficie occasionale per interventi di emergenza; in tal caso il pilota decide l’utilizzo e ne assume la responsabilità, senza che ciò equivalga all’autorizzazione stabile della struttura come elisuperficie.

• art. 14-quater l. 241/1990

  Il collegio non condivide questo punto di vista, che travisa il fatto. A semplice lettura del verbale, si ricava infatti che la decisione di archiviare fu unanime, non potendosi interpretare come consenso la semplice preoccupazione del Comune per gli effetti che la mancata attivazione dell’elisuperficie – in tesi, non autorizzabile- avrebbe potuto avere. Va poi detto che l’ARPAT ha effettivamente indicato delle alternative, non richiedendo la legge di entrare nel merito delle stesse.

  La rimessione al Consiglio dei ministri presuppone un dissenso qualificato; la preoccupazione manifestata dal Comune, a fronte di una decisione unanime di archiviazione, non costituisce dissenso e non attiva tale procedura.

• art. 58 r.d. 444/1942

  La scarsa chiarezza della disciplina di riferimento, dovuta anche alla frammentazione nel tempo degli interventi normativi, la mancata emanazione delle disposizioni regolamentari concernenti l’elisoccorso (retro §§ 13.14 e 13.15), la sensibilità dei contrapposti interessi (da un lato quello alla salubrità dell’ambiente, dall’altro quello alla prontezza ed efficienza del servizio di soccorso sanitario d’emergenza), inducono il collegio a segnalare al Governo, ex art. 58 r.d. 21 aprile 1942 n. 444 l’opportunità di risolvere le divisate antinomie, eventualmente integrando il contenuto del d.P.R. 304/2001 e del d.m. 31 ottobre 1997 con la normativa sostanziale ritenuta adeguata per le aviosuperfici, e per conseguenza per le elisuperfici, ovvero predisponendo un testo unico di tutta la materia, nell’esercizio dei poteri che competono al Governo ai sensi degli artt. 13 bis e 17 ovvero 17 bis della l. 23 agosto 1988 n.400.

  La disposizione è invocata per trasmettere al Governo una segnalazione sull’opportunità di coordinare e integrare la disciplina acustica delle aviosuperfici ed elisuperfici.

Massime di principio

• In assenza di una disciplina regolamentare speciale che definisca limiti e modalità di contenimento del rumore per le aviosuperfici, l’autorizzazione stabile di un’elisuperficie è soggetta ai limiti della disciplina generale sull’inquinamento acustico.
• Le deroghe acustiche previste per i voli e le attività di emergenza riguardano i singoli voli emergenziali e non esentano in via permanente una struttura autorizzata come elisuperficie; una struttura può nondimeno essere utilizzata, di volta in volta, come elisuperficie occasionale per un intervento di emergenza, secondo la disciplina applicabile e sotto la responsabilità del pilota.
• La procedura di rimessione al Consiglio dei ministri prevista dall’art. 14-quater l. 241/1990 richiede un dissenso effettivo e qualificato dell’amministrazione preposta alla tutela degli interessi indicati dalla norma; la mera manifestazione di preoccupazione per le conseguenze di una decisione concorde non integra dissenso.
• Non sussiste contraddittorietà tra il diniego di autorizzazione all’uso stabile e continuativo di un’infrastruttura per il superamento dei limiti acustici e la prospettazione di un utilizzo episodico per interventi di emergenza.

Come è indicizzato