Sentenza n. 2699/2023 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Gli appartenenti alla Guardia di Finanza impugnavano i dinieghi dell’indennità di trasferimento, adottati in occasione della revisione organizzativa del 2014 e dei trasferimenti conseguenti alla soppressione di reparti e alla dislocazione di sedi. In primo grado era stata riconosciuta la natura autoritativa dei trasferimenti, ma il ricorso era stato respinto per gli odierni appellanti perché le sedi di destinazione erano state considerate «limitrofe» ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 86/2001, in quanto appartenenti alla medesima circoscrizione territoriale e non separate da sedi intermedie. Con il primo motivo d’appello gli interessati denunciavano violazione o falsa applicazione degli artt. 1 della legge n. 86/2001, 21 della legge n. 836/1973 e 47, comma 5, del d.P.R. n. 164/2002, sostenendo che «sede limitrofa» dovesse intendersi come sede in un Comune confinante con quello di provenienza; deducevano inoltre contraddittorietà e apparenza della motivazione e violazione dei principi di imparzialità e buon andamento. Affermavano che le sedi di provenienza e destinazione erano in Comuni non confinanti e distavano più di dieci chilometri, anche considerando la distanza tra le sedi di servizio secondo l’ordinaria percorrenza stradale. Con il secondo motivo lamentavano violazione della certezza del diritto, dell’equo processo e degli artt. 24 e 111 Cost. e 6 CEDU, per il contrasto della sentenza con precedenti giurisprudenziali senza adeguata giustificazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR e annullato i dinieghi, accertando il diritto degli appellanti all’indennità e condannando l’Amministrazione a corrisponderla, oltre agli interessi legali dalle singole scadenze al soddisfo. Ha interpretato l’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 86/2001 nel senso che la sede di servizio «limitrofa» è quella situata in un Comune limitrofo, e non quella rientrante nella stessa circoscrizione territoriale o priva di sedi intermedie: tale lettura mantiene coerenza con il comma 1, che fa riferimento al Comune di provenienza, ed evita differenziazioni irragionevoli tra trasferimenti d’autorità ordinari e trasferimenti dovuti alla soppressione o dislocazione di reparti. La nozione basata sulla circoscrizione sarebbe inoltre inapplicabile a unità prive di una giurisdizione territoriale circoscritta; l’ordinamento militare non individua altrimenti le sedi limitrofe, e la circolare richiamata dall’Amministrazione non è sufficiente a tal fine. La finalità di contenimento della spesa non impone di estendere l’eccezione all’indennità oltre il significato ricavabile dal testo. Il disagio del trasferimento d’autorità è presunto dalla legge e non deve essere provato dal dipendente; l’Amministrazione, peraltro, non ha fornito elementi concreti per escluderlo. È stato ritenuto comprovato che, per tutti gli appellanti, la sede di destinazione era in un Comune non limitrofo e distava più di dieci chilometri, anche misurando la distanza tra le sedi di servizio. La censura relativa ai principi di certezza del diritto e dell’equo processo non è stata esaminata separatamente né ha condotto a una distinta statuizione. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 1, commi 1 e 1-bis, l. 86/2001

  Ciò comporta l’esistenza di una regola generale secondo cui l’indennità mensile in questione spetta al personale trasferito d'autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, ed un’eccezione rispetto a tale regola, posta dal successivo comma 1-bis, il quale esclude la spettanza di tale indennità qualora il personale sia stato trasferito ad altra sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri, a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni.

  Il comma 1 stabilisce la regola generale dell’indennità per il trasferimento d’autorità in un Comune diverso; il comma 1-bis introduce un’eccezione per il trasferimento a una sede limitrofa dovuto alla soppressione o dislocazione di reparti. «Sede limitrofa» va intesa come sede situata in un Comune limitrofo, in coerenza con il riferimento al Comune contenuto nel comma 1, non come sede appartenente alla stessa circoscrizione territoriale.

• art. 1, comma 163, l. 228/2012

  Il comma 1 bis del medesimo articolo, contempla: “1-bis. L'indennità di cui al comma 1 nonché ogni altra indennità o rimborso previsti nei casi di trasferimento d'autorità non competono al personale trasferito ad altra sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri, a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni”.

  La disposizione ha introdotto il comma 1-bis con decorrenza dal 1° gennaio 2013; l’eccezione all’indennità per la soppressione o dislocazione di reparti deve essere circoscritta al trasferimento verso una sede comunale limitrofa, senza estenderla sulla sola base della circoscrizione territoriale o della finalità di risparmio.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Le specifiche circostanze inerenti al ricorso in esame e la peculiarità delle questioni trattate costituiscono elementi che militano per l’applicazione dell’art. 92 c.p.c., come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a. e depongono per la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

  La disposizione richiama l’art. 92 c.p.c. ai fini della regolazione delle spese; nel caso concreto le specifiche circostanze e la peculiarità delle questioni hanno giustificato la compensazione delle spese di entrambi i gradi.

Massime di principio

• Ai fini dell’indennità prevista dall’art. 1, comma 1, della legge n. 86/2001, l’eccezione del comma 1-bis per i trasferimenti conseguenti alla soppressione o dislocazione di reparti riguarda il trasferimento a una sede di servizio situata in un Comune limitrofo. La nozione non può essere estesa all’appartenenza alla stessa circoscrizione territoriale o alla mancanza di sedi intermedie, poiché il comma 1-bis va interpretato in continuità con il riferimento al Comune contenuto nel comma 1.
• Non è sufficiente una circolare organizzativa a individuare le sedi limitrofe ai fini dell’applicazione dell’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 86/2001, in assenza di una qualificazione di tali sedi nell’ordinamento militare a livello regolamentare o organizzativo.
• Il disagio connesso al trasferimento d’autorità, presupposto dell’indennità prevista dall’art. 1 della legge n. 86/2001, è considerato dalla legge in via automatica: il dipendente non deve dimostrare in concreto il pregiudizio, salvo che l’Amministrazione fornisca elementi idonei a escluderlo.
• La distanza superiore a dieci chilometri rilevante nella fattispecie può essere verificata considerando la distanza tra le sedi di servizio; nel caso esaminato il giudice ha ritenuto sufficiente la documentazione prodotta, anche in appello perché indispensabile ai fini della decisione.

Come è indicizzato