Sentenza n. 5510/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società hanno impugnato le deliberazioni comunali di adozione e approvazione del Piano degli Interventi, nella parte in cui assoggettavano i loro fondi agricoli a una disciplina diretta a impedire interventi di trasformazione morfologica e movimenti di terra idonei ad alterare le quote altimetriche, ridurre la capacità di invaso o ostacolare il deflusso delle acque. In primo grado erano stati dedotti: illogicità e irragionevolezza per l'assimilazione delle aree esondabili a quelle soggette a ristagno idrico; violazione dell'art. 37 delle Norme tecniche del PATI, per mancato adeguamento del PI alle prescrizioni del piano sovraordinato e per assenza di studi idraulici e idrogeologici di dettaglio; travisamento dei fatti e difetto di istruttoria quanto alla classificazione dei terreni e alla situazione dei luoghi; mancata considerazione dell'esecuzione parziale di interventi di miglioramento fondiario autorizzati nel 2009; illogicità e violazione dell'art. 3 l. 241/1990. In appello le società hanno censurato la sentenza del TAR deducendo, tra l'altro, motivazione apparente e postuma, valorizzazione di elementi istruttori formatisi in giudizio, violazione dell'art. 115 c.p.c., erronea interpretazione del rapporto tra PATI e PI, erronea qualificazione del rilevante riporto di terreno progettato come intervento non riconducibile alla nozione di opera, illegittima equiparazione tra aree esondabili e aree soggette a ristagno idrico e violazione del legittimo affidamento derivante dal precedente permesso di costruire. Il Consiglio di Stato ha rilevato che la classificazione idraulica dell'area era già stata operata dal PATI, divenuto definitivo per effetto del giudicato, e che il PI si era limitato a darvi attuazione. Ha inoltre ritenuto che il riporto progettato, pari a 139.000 metri cubi, costituisse un'opera idonea a modificare significativamente la morfologia del terreno e a ostacolare il naturale deflusso delle acque. Le appellanti hanno prospettato per la prima volta in appello la violazione del legittimo affidamento e la censura è stata ritenuta nuova; comunque, il permesso di costruire del 2009 era decaduto nel 2012, prima dell'adozione del PI, per mancata completa esecuzione imputabile alle interessate.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR Veneto è stata confermata. Il Collegio ha ritenuto inammissibili le censure che, pur formalmente rivolte contro il PI, contestavano indirettamente la classificazione e la disciplina già stabilite dal PATI, impugnato senza successo con sentenza passata in giudicato. Nel merito, ha affermato che l'art. 37 delle Norme tecniche del PATI vieta opere idonee a sbarrare o ostacolare il naturale deflusso delle acque e che un riporto di 139.000 metri cubi, comportando un rilevante innalzamento del piano di campagna, rientra in tale nozione. Il PI, consentendo le ordinarie attività agricole prive di modificazioni altimetriche e vietando le trasformazioni morfologiche soggette ad autorizzazione, è stato ritenuto coerente e attuativo del PATI. Gli studi di dettaglio sono necessari soltanto qualora il PI intenda precisare o modificare il perimetro delle aree fragili, non quando disciplini in via attuativa aree già perimetrate dal piano sovraordinato. È stata inoltre dichiarata inammissibile, ai sensi dell'art. 104, comma 1, c.p.a., la censura relativa al legittimo affidamento perché nuova in appello; in ogni caso, essa è stata ritenuta infondata, poiché il permesso di costruire era decaduto prima dell'adozione del PI e non configurava una situazione giuridica consolidata. Le spese del grado sono state poste in solido a carico delle appellanti e liquidate in € 8.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 37 Norme tecniche del PATI della Vallata

  L'art. 37, comma 4, consente al Piano degli Interventi di precisare o modificare il perimetro delle aree fragili sulla base di specifici studi locali; la prescrizione n. 12, lett. b), vieta opere idonee a sbarrare o ostacolare il naturale deflusso delle acque; i punti 12 e 15 prevedono una disciplina sostanzialmente unitaria delle aree fragili.

  Gli studi di dettaglio sono necessari per precisare o modificare la delimitazione delle aree fragili, non per disciplinare in via attuativa aree già individuate dal PATI. I riporti di terreno di rilevante consistenza, se idonei ad alterare la morfologia e il deflusso delle acque, costituiscono opere vietate dalla disciplina pianificatoria.

• art. 65.C, comma 10, lett. c), NTO del Piano degli Interventi

  Consente le ordinarie attività di conduzione agricola dei fondi, quali aratura, coltivazione e piantumazione, purché non comportino modificazioni altimetriche dei suoli esistenti.

  Il PI non vieta ogni movimento di terra, ma soltanto gli interventi di trasformazione morfologica idonei ad alterare le quote del terreno e la funzione naturale di espansione idraulica dell'area.

• l.r. Veneto n. 11/2004

  Il Piano degli Interventi deve porsi in rapporto di coerenza e attuazione rispetto al piano sovraordinato, quale il PATI.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  In appello non possono essere proposte censure nuove, non dedotte nel giudizio di primo grado; la violazione determina l'inammissibilità del motivo.

• art. 3 l. 241/1990

  È stato invocato dalle appellanti in relazione al difetto di motivazione, ma il giudice ha escluso la fondatezza delle relative doglianze.

• d.P.R. n. 380/2001

  La disciplina edilizia dei movimenti di terra conferma che soltanto quelli strettamente connessi all'attività agricola sono sottratti al regime autorizzatorio, mentre le trasformazioni morfologiche di maggiore consistenza ricadono nella disciplina edilizia e urbanistica.

Massime di principio

• Quando uno strumento urbanistico sovraordinato ha già perimetrato un'area come fragile sotto il profilo idraulico e tale disciplina è divenuta definitiva, le censure rivolte contro il piano attuativo che si conforma a quella perimetrazione non possono essere utilizzate per rimettere indirettamente in discussione l'atto presupposto ormai coperto da giudicato.
• La previsione del piano sovraordinato che vieta opere idonee a ostacolare il naturale deflusso delle acque può legittimamente essere attuata mediante il divieto di riporti di terreno di rilevante consistenza, quando questi siano idonei ad alterare significativamente la morfologia e le quote altimetriche dell'area.
• Gli studi locali di dettaglio richiesti dalla disciplina del piano sovraordinato sono necessari per precisare o modificare il perimetro delle aree fragili, ma non anche quando il piano attuativo si limiti a disciplinare le attività consentite all'interno di aree già perimetrate.
• La pianificazione urbanistica costituisce espressione di ampia discrezionalità amministrativa ed è sindacabile dal giudice soltanto per manifesta irragionevolezza, illogicità o travisamento dei fatti; non è necessario uno specifico studio tecnico per dimostrare, secondo la comune esperienza, che un riporto di 139.000 metri cubi innalzi il piano di campagna.
• La titolarità di un permesso di costruire anteriormente rilasciato non determina, da sola, un affidamento qualificato tutelabile rispetto alla pianificazione sopravvenuta quando il titolo sia decaduto prima dell'adozione del nuovo strumento urbanistico per mancata esecuzione imputabile al titolare.
• In appello è inammissibile il motivo che introduca per la prima volta la violazione del legittimo affidamento o altro vizio non dedotto, neppure implicitamente, nel ricorso di primo grado.

Come è indicizzato