Cassazione Civile, Ordinanza n. 24700/2026 del 18/08/2026

Esito

La controversia

Le società ricorrenti, subentrate nella titolarità di impianti fotovoltaici ammessi al c.d. Primo Conto Energia, avevano subito nel 2017 provvedimenti del GSE di decadenza dalle tariffe incentivanti per asserite violazioni della disciplina di settore (insussistenza dei requisiti per l’accesso agli incentivi e presentazione di dati o documenti non veritieri o falsi). Dopo il rigetto dei ricorsi dal TAR e la conferma in appello, le società avevano chiesto al GSE il riesame/revoca delle decadenze alla luce della modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 introdotta dal d.l. 76/2020, che prevedeva la riedizione del potere entro i limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Il GSE aveva rigettato l’istanza con provvedimento del 20 gennaio 2021; il TAR aveva accolto solo parzialmente il ricorso per difetto di motivazione, mentre il Consiglio di Stato aveva rigettato l’appello principale delle società e accolto quello incidentale del GSE, respingendo integralmente il ricorso di primo grado. In Cassazione le società deducevano cinque motivi, tutti qualificati come eccesso di potere giurisdizionale ex art. 111, co. 8, Cost.: (1) il Consiglio di Stato avrebbe dovuto dichiarare improcedibili gli appelli per sopravvenuta carenza di interesse, a seguito del nuovo provvedimento GSE del 18 dicembre 2024 adottato in esecuzione della sentenza TAR; (2) in subordine, avrebbe omesso di verificare d’ufficio la permanenza dell’interesse al ricorso; (3) avrebbe usurpato la funzione legislativa interpretando l’art. 56, commi 7-8, d.l. 76/2020 in modo da svuotare la portata della novella e da consentire un diniego del riesame fondato sulla gravità delle violazioni originarie; (4) avrebbe usurpato la funzione amministrativa integrando ex post la motivazione del diniego con elementi non presenti nell’atto, quali l’unico disegno elusivo, le vicende contabili e penali e altri dati sopravvenuti; (5) avrebbe nuovamente usurpato la funzione legislativa escludendo l’applicabilità della disciplina di riesame ai provvedimenti di decadenza già adottati e ancora sub iudice, nonché la rilevanza dell’istanza dell’interessato e del termine ragionevole di cui all’art. 21-nonies l. 241/1990.

La decisione

La Corte di cassazione a Sezioni Unite ha ritenuto inammissibili i primi, secondo e quinto motivi e infondato il terzo e il quarto; ha quindi rigettato integralmente il ricorso. Ha escluso che vi fosse eccesso di potere giurisdizionale: la censura sulla sopravvenuta improcedibilità atteneva a questioni interne al giudizio amministrativo (condizioni dell’azione e interesse al ricorso); la doglianza sull’interpretazione dell’art. 56 d.l. 76/2020 riguardava un errore di interpretazione/ applicazione della norma, non una creazione giudiziale di una disciplina nuova; la pretesa eterointegrazione della motivazione del provvedimento GSE non risultava perché il Consiglio di Stato aveva letto complessivamente l’atto e confermato un diniego già sorretto da motivazione ritenuta sufficiente. Le spese sono state poste a carico solidale delle società ricorrenti, con ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 362, comma 1, c.p.c.

  richiamato come base del ricorso per cassazione avverso decisioni del giudice amministrativo solo nei limiti dell’eccesso di potere giurisdizionale

• art. 110 c.p.a.

  richiamato nel contesto del ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato

• art. 111, comma 8, Cost.

  delimita il sindacato di legittimità alle ipotesi di eccesso di potere giurisdizionale, non estendendolo agli errori interni di interpretazione o applicazione del diritto

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  impone al giudice amministrativo di verificare in ogni stato e grado la sussistenza e permanenza dell’interesse al ricorso; la sua errata applicazione resta però questione interna alla giurisdizione

• art. 21-nonies l. 241/1990

  evocato come parametro del riesame amministrativo; la Corte riconduce la questione alla corretta interpretazione della novella, non a un problema di limiti esterni della giurisdizione

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  norma oggetto della novella del 2020 sul riesame delle decadenze dagli incentivi; la sua interpretazione spetta al giudice comune, salvo invasione della sfera normativa

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020

  secondo la Corte, il Consiglio di Stato ne ha dato una lettura applicativa e non creativa; l’eventuale diversità di interpretazione integra errore di diritto, non eccesso di potere giurisdizionale

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  fondamento della statuizione sull’ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso

• art. 1, comma 17, l. 228/2012

  richiamato quale norma inseritrice del comma 1-quater nell’art. 13 d.P.R. 115/2002

• Corte cost. n. 237/2020

  richiamata dalle ricorrenti; la Corte di cassazione osserva che il suo richiamo non impone un’unica lettura retroattiva della novella e che un diverso significato non integra, di per sé, eccesso di potere giurisdizionale

Massime di principio

• L’eccesso di potere giurisdizionale è configurabile solo quando il giudice speciale sconfin i limiti esterni della giurisdizione, affermando o negando una potestà che non gli appartiene; non basta un errore nell’applicazione delle regole processuali o sostanziali interne al giudizio.
• La valutazione della permanenza dell’interesse al ricorso, anche se erronea, appartiene al potere giurisdizionale del giudice amministrativo e non integra di per sé un difetto di giurisdizione.
• L’interpretazione di una norma sopravvenuta e la determinazione della sua applicabilità temporale costituiscono attività ermeneutica del giudice; solo la creazione di una disciplina nuova, sostitutiva della legge, può integrare usurpazione della funzione legislativa.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulla motivazione di un provvedimento discrezionale non è sconfinamento nel merito se si limita a verificare la sufficienza della motivazione complessiva e la congruità del bilanciamento degli interessi, senza sostituire all’amministrazione una diversa determinazione vincolata.
• La conferma del provvedimento impugnato, con lettura complessiva della motivazione e valorizzazione di dati già presenti nell’atto, non costituisce usurpazione della funzione amministrativa; l’eventuale contestazione della persuasività del ragionamento attiene al merito dell’interpretazione giudiziale, non ai limiti esterni della giurisdizione.
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Come è indicizzato