Sentenza n. 1232/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto dal Consorzio ASI un nulla osta preliminare e aveva sottoscritto una convenzione preliminare, presentando poi al Comune domanda di permesso di costruire per un intervento collocato in zona D industriale secondo la pianificazione vigente. Il Comune, richiamando il nuovo Piano di Assetto delle Aree e dei Nuclei Industriali adottato dal Consorzio ASI e, in particolare, l’art. 14 delle NTA recante una sospensione di dodici mesi delle determinazioni incompatibili con il piano adottato, nonché la nuova classificazione dell’area in zona Tra3, ha sospeso il procedimento edilizio in attesa della definizione della pianificazione. La ricorrente ha dedotto: violazione del principio di tipicità e nominatività degli atti amministrativi, dell’art. 2 l. 241/1990 e dell’art. 20 d.P.R. 380/2001; straripamento di potere, difetto assoluto dei presupposti, difetto di motivazione e di istruttoria, violazione del giusto procedimento, sviamento, abnormità e contraddittorietà; violazione della disciplina regionale in materia urbanistica e di pianificazione dei Consorzi ASI; violazione dell’art. 12 d.P.R. 380/2001 e delle norme regionali sulla compatibilità urbanistico-edilizia; violazione del principio del legittimo affidamento. La ricorrente ha inoltre sostenuto che per i piani consortili ASI non fosse prevista alcuna misura di salvaguardia e che, pertanto, il Comune dovesse esaminare la domanda sulla base della pianificazione vigente. In corso di giudizio il Consorzio ha accolto le osservazioni della società, riclassificando l’area in zona IP1 e rilasciando il nulla osta definitivo; il Comune ha però adottato soltanto un atto di determinazione degli oneri, senza annullare espressamente il provvedimento sospensivo. Il Comune e il Consorzio hanno eccepito l’improcedibilità o la cessazione della materia del contendere.

La decisione

Il Tribunale ha anzitutto respinto l’eccezione di improcedibilità e la richiesta di cessazione della materia del contendere. L’atto comunale successivo, con cui erano stati determinati gli oneri di urbanizzazione e il contributo di costruzione, non costituiva univoco atto implicito di autotutela del precedente provvedimento sospensivo, poiché non ne disponeva espressamente il superamento e si limitava a dare seguito all’ordinanza cautelare, senza definire il procedimento. L’adeguamento dell’Amministrazione a una sospensiva cautelare non determina, di per sé, né improcedibilità né cessazione della materia del contendere, in assenza della revoca spontanea dell’atto impugnato e della piena realizzazione amministrativa dell’interesse sostanziale. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto manifestamente fondato sui primi due motivi. Il Comune non poteva disporre una sospensione sine die del procedimento di permesso di costruire sulla base di future modifiche della disciplina urbanistica, al di fuori dei casi tipici di misure di salvaguardia. L’art. 2 l. 241/1990 impone la conclusione del procedimento e consente la sospensione dei termini una sola volta e per non più di trenta giorni, per acquisire informazioni o certificazioni non già disponibili. L’art. 20 d.P.R. 380/2001 stabilisce i termini per la definizione della domanda di permesso di costruire. Inoltre, la disciplina regionale speciale relativa ai piani di assetto dei Consorzi ASI non prevede misure di salvaguardia, diversamente dalla disciplina generale applicabile ai piani comunali e provinciali. Di conseguenza, l’art. 14 delle NTA del piano consortile, nella parte in cui introduceva una sospensione di dodici mesi delle determinazioni incompatibili con il piano adottato, è stato ritenuto in contrasto con la normativa regionale. Il Tribunale ha aggiunto che, anche qualora fosse stata applicabile la disciplina regionale generale sulle salvaguardie, la loro durata non avrebbe potuto superare 120 giorni per una variante a un piano vigente. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Il ricorso è stato accolto e il provvedimento comunale di sospensione è stato annullato; le spese sono state compensate per la complessità e controvertibilità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2, l. 241/1990

  La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.

  La disposizione impedisce all’Amministrazione di aggravare il procedimento mediante una sospensione atipica e sine die non giustificata da esigenze istruttorie straordinarie e motivate.

• art. 2, comma 7, l. 241/1990

  I termini [...] possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni.

  La sospensione dei termini procedimentali è ammessa soltanto nei casi previsti dalla legge, una sola volta e per un periodo massimo di trenta giorni, per specifiche esigenze acquisitive.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  La norma fissa i termini per la definizione delle domande di permesso di costruire e non consente una sospensione sine die del relativo procedimento al di fuori dei casi legalmente previsti.

• art. 8 l.r. Campania n. 19/2013

  Il piano di assetto del consorzio ASI [...] è trasmesso alla regione che [...] lo approva entro il termine di sessanta giorni dalla data di ricezione; dall’approvazione del piano è data notizia mediante pubblicazione per estratto nel BURC.

  La disciplina speciale dei piani di assetto dei Consorzi ASI non prevede misure di salvaguardia durante la fase di adozione.

• art. 3 Regolamento regionale Campania n. 3/2011

  La disciplina generale regionale sulle misure di salvaguardia dei piani comunali e provinciali non è applicabile ai piani consortili ASI, regolati dalla disciplina speciale dell’art. 8 l.r. Campania n. 19/2013; in ogni caso, secondo il giudice, le salvaguardie non avrebbero potuto superare 120 giorni per una variante a un piano vigente.

• art. 14 NTA del Piano Assetto delle Aree e dei Nuclei Industriali dell’agglomerato di Battipaglia

  Dalla data di esecutività dell’adozione del PRTC (o di sua variante) da parte del competente organo del Consorzio ASI è sospesa, per un periodo di 12 mesi da tale data (4 mesi in caso di variante), ogni determinazione in contrasto con le disposizioni del PRTC (o della variante).

  La previsione è stata ritenuta illegittima nella parte in cui introduce una misura di salvaguardia non prevista dalla disciplina regionale speciale.

Massime di principio

• Al di fuori delle ipotesi tipiche previste dalla legge, l’amministrazione comunale non può sospendere sine die il procedimento di rilascio del permesso di costruire in attesa di future modifiche della pianificazione urbanistica, poiché deve concludere il procedimento entro i termini stabiliti dalla legge con un provvedimento espresso e motivato.
• La sospensione dei termini del procedimento edilizio è ammessa soltanto nei casi previsti dall’art. 2, comma 7, l. 241/1990: una sola volta, per non più di trenta giorni e per acquisire informazioni o certificazioni non già disponibili o acquisibili presso altre amministrazioni.
• La disciplina speciale regionale dei piani di assetto dei Consorzi ASI, quando non prevede misure di salvaguardia, non può essere integrata mediante l’applicazione della disciplina generale dettata per i piani comunali e provinciali; una disposizione delle NTA consortili che introduca autonomamente una sospensione delle determinazioni edilizie è illegittima per contrasto con la disciplina sovraordinata.
• L’adozione di un atto amministrativo successivo in esecuzione di un’ordinanza cautelare non determina, di per sé, l’improcedibilità del ricorso né la cessazione della materia del contendere, se l’Amministrazione non ha spontaneamente revocato o annullato l’atto impugnato e non ha integralmente realizzato il bene della vita perseguito dal ricorrente.
• Un provvedimento implicito di autotutela sussiste soltanto quando il collegamento tra l’atto adottato o la condotta amministrativa e la determinazione che si pretende di ricavare sia inequivocabile, nel senso che quest’ultima costituisca l’unica conseguenza ragionevolmente possibile della manifestazione di volontà amministrativa.

Come è indicizzato