Parere n. 1045/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha chiesto l'annullamento del d.m. 8 aprile 2009, n. 42, nella parte in cui consentiva al personale docente ed educativo già inserito nelle graduatorie ad esaurimento di chiedere la permanenza o l'aggiornamento del punteggio nella provincia di iscrizione, senza prevedere il trasferimento nella corrispondente fascia delle graduatorie di altra provincia con piena valorizzazione del punteggio maturato, ossia il cosiddetto inserimento a pettine. Il ricorso contestava, in particolare, la disciplina dell'inserimento in coda nelle graduatorie di altre province, introdotta in attuazione dell'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009. La questione esaminata dalla Sezione riguarda tuttavia preliminarmente la sussistenza dell'interesse a ricorrere: occorreva verificare se la ricorrente avesse presentato domanda di inserimento o conferma in graduatoria e se avesse subito un concreto e attuale pregiudizio derivante dal collocamento deteriore in graduatoria, nonché se avesse impugnato l'eventuale atto applicativo lesivo.

Il parere

La Sezione ha ritenuto il ricorso inammissibile per carenza di interesse a ricorrere. Il d.m. n. 42 del 2009 è stato qualificato come atto generale disciplinante una procedura di aggiornamento e inserimento nelle graduatorie. Le disposizioni contestate non impedivano in assoluto l'inserimento, né avevano carattere espulsivo, ma incidevano potenzialmente sul posizionamento degli aspiranti; la concreta entità del pregiudizio poteva essere accertata soltanto dopo la presentazione della domanda, la valutazione dei titoli e la formazione delle graduatorie, tenendo conto anche delle posizioni degli altri aspiranti. Dagli atti non risultava che la ricorrente avesse presentato domanda di inserimento o conferma, né che fosse stato adottato nei suoi confronti un provvedimento di collocamento deteriore. Mancava quindi una lesione concreta e attuale e non era stata impugnata alcuna applicazione della disciplina generale. La Sezione ha inoltre rilevato, per completezza, che il decreto ministeriale era già stato annullato in parte qua in conseguenza del precedente parere dell'11 maggio 2011, relativo al ricorso n. 426/2010, fondato sulla sentenza della Corte costituzionale 9 febbraio 2011, n. 41, che aveva dichiarato illegittimo l'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009. Tale pronuncia aveva riaffermato la regola dell'inserimento a pettine dei docenti trasferiti ad altra provincia.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 1, comma 605, lett. c), legge n. 296/2006

  piano triennale per l'assunzione a tempo indeterminato di personale docente per gli anni 2007-2009, per complessive 150.000 unità

  La disposizione ha trasformato le graduatorie permanenti in graduatorie ad esaurimento, perseguendo la stabilizzazione del precariato storico.

• art. 1, comma 4-ter, d.l. n. 134/2009, aggiunto dalla legge n. 167/2009

  inserimento ... dopo l'ultima posizione di III fascia

  La disposizione, qualificata dalla Corte costituzionale come innovativa e retroattiva nonostante la veste di norma di interpretazione autentica, introduceva una disciplina derogatoria dell'inserimento a pettine.

• art. 2, comma 416, legge n. 244/2007

  Costituisce la base normativa richiamata per la disciplina della formazione iniziale degli insegnanti, successivamente definita dal d.m. n. 249/2010.

• art. 3 Cost.

  La Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo l'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134/2009 per violazione del principio di uguaglianza, in ragione della portata innovativa e retroattiva della disciplina.

• art. 120, primo comma, Cost.

  La regola dell'inserimento a pettine è stata ricondotta anche all'esigenza di non ostacolare indirettamente la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale.

• d.m. 8 aprile 2009, n. 42

  norme per l'integrazione e aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo per il biennio 2009/2011

  Il decreto è un atto generale che disciplina una procedura di aggiornamento e inserimento nelle graduatorie; le sue disposizioni sono direttamente impugnabili solo se immediatamente lesive.

• sentenza Corte costituzionale 9 febbraio 2011, n. 41

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134/2009 e ha riaffermato, quale regola ordinamentale, l'inserimento a pettine dei docenti che chiedono il trasferimento ad altra provincia.

• Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 24 marzo 2014, n. 1448

  Gli atti generali sono impugnabili direttamente in presenza di disposizioni immediatamente lesive; altrimenti l'interesse sorge con l'atto applicativo.

• Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenze 27 dicembre 2010, n. 9406, e 6 settembre 2010, n. 6463

  Le potenzialità lesive meramente ipotetiche o future non sono sufficienti a fondare l'interesse a ricorrere contro un atto generale.

• Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 26 aprile 2018, n. 4

  Anche quando l'atto generale costituisce la lex specialis di una procedura concorsuale, il ricorrente deve partecipare alla procedura e impugnare l'atto applicativo che concretizza la lesione.

Massime di principio

• L'impugnazione diretta di un atto generale è ammissibile soltanto quando la disposizione produce una lesione immediata e attuale della posizione giuridica del destinatario; la mera potenzialità lesiva non è sufficiente.
• Quando la disciplina generale incide soltanto sul risultato o sul posizionamento del destinatario all'esito di una procedura, l'interesse a ricorrere sorge di regola dopo la partecipazione alla procedura e l'adozione dell'atto applicativo concretamente lesivo.
• Nelle procedure concorsuali o selettive, il soggetto che contesta una regola della lex specialis deve presentare domanda di partecipazione, così da differenziare la propria posizione, e deve impugnare l'esito o l'atto applicativo che abbia concretizzato il pregiudizio.
• La disciplina dell'inserimento dei docenti nelle graduatorie ad esaurimento deve rispettare la regola dell'inserimento a pettine secondo il punteggio maturato, non potendo una disciplina retroattiva e derogatoria introdurre l'inserimento in coda in violazione dei principi di uguaglianza e di libera circolazione sul territorio nazionale.

Come è indicizzato