Sentenza n. 1475/2026 - Catanzaro, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione regionale deducendo, con il primo motivo, la violazione degli artt. 15, commi 1 e 5-bis, d.l. n. 98/2011, dell’art. 12, comma 6-bis, d.l. n. 77/2021 e della l.r. Calabria n. 12/2006, nonché l’erroneità dei presupposti. Hanno sostenuto che il Consorzio fosse stato definitivamente soppresso nel 2006, con trasferimento delle funzioni e dei beni strumentali ad altri consorzi, e che mancasse quindi il presupposto dello svolgimento di funzioni indispensabili. Hanno inoltre dedotto l’illegittima applicazione retroattiva della disciplina sulla liquidazione coatta amministrativa degli enti sottoposti alla vigilanza regionale, introdotta nel 2021, e la contraddittorietà della qualificazione del Consorzio come ente non strumentale della Regione, in contrasto con il giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 3951/2018. Con il secondo motivo hanno dedotto eccesso di potere per sviamento e difetto di istruttoria, sostenendo che la liquidazione coatta amministrativa fosse stata disposta al solo fine di impedire loro di conseguire il credito, nonostante il trasferimento del personale e l’avvenuto soddisfacimento dei crediti degli ex dipendenti. Con il terzo motivo hanno denunciato la violazione degli artt. 1 e 3 della l.r. n. 12/2006, ritenendo che il mutuo di 36 milioni di euro e l’anticipazione di cassa prevista dalla legge regionale avrebbero dovuto consentire la conclusione della liquidazione ordinaria e che il passaggio alla liquidazione coatta amministrativa fosse finalizzato a sottrarre il Consorzio all’esecuzione forzata promossa dai ricorrenti. La Regione ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione degli atti successivi di nomina del commissario e per difetto di legittimazione, derivante dalla mancata insinuazione al passivo.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di inammissibilità. Gli atti successivi di nomina del commissario sono stati qualificati come meramente esecutivi e consequenziali, destinati a essere travolti dall’eventuale annullamento dell’atto presupposto secondo il meccanismo dell’invalidità caducante; non era quindi necessaria la loro autonoma impugnazione. È stata riconosciuta la legittimazione dei ricorrenti, poiché essi contestavano direttamente la sottoposizione del Consorzio alla procedura concorsuale e miravano a proseguire individualmente l’esecuzione del proprio credito. Nel merito, il TAR ha rilevato che la soppressione del Consorzio nel 2006 non aveva prodotto l’estinzione della persona giuridica né una successione universale degli altri consorzi nei rapporti attivi e passivi. Le funzioni di bonifica e le risorse strumentali erano state trasferite ad altri enti, mentre la gestione della massa passiva e la liquidazione erano rimaste in capo al Consorzio, come confermato dalla nomina dei commissari liquidatori, dai bilanci e dalle relazioni sulla liquidazione. Non vi era pertanto applicazione retroattiva della disciplina sopravvenuta sulla liquidazione coatta amministrativa. Il giudice ha interpretato l’art. 15, comma 1, d.l. n. 98/2011 nel senso che la liquidazione coatta amministrativa può essere disposta in presenza di due presupposti alternativi: l’incapacità di assicurare la sostenibilità e l’assolvimento delle funzioni indispensabili, oppure l’impossibilità di fare fronte ai debiti liquidi ed esigibili verso i terzi. Anche ipotizzando la cessazione delle funzioni indispensabili, risultava integrato il secondo presupposto, poiché la documentazione evidenziava un grave dissesto, passività crescenti tra circa 75,6 e 93 milioni di euro e debiti complessivi pari a circa 98,9 milioni, a fronte di un mutuo regionale di 36 milioni. Il trasferimento del personale non aveva trasferito agli enti subentranti i debiti già maturati, mentre la parte principale dell’esposizione riguardava banche, istituti finanziari e Agenzia delle entrate. È stata inoltre ritenuta applicabile la disciplina agli enti sottoposti alla vigilanza regionale: i consorzi di bonifica erano qualificati dalla normativa calabrese come enti pubblici economici soggetti a vigilanza e controllo regionale. Non sono stati ravvisati sviamento, difetto di istruttoria o violazione della normativa regionale. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 15, commi 1 e 5-bis, d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  «Fatta salva la disciplina speciale vigente per determinate categorie di enti pubblici, quando la situazione economica, finanziaria e patrimoniale di un ente sottoposto alla vigilanza dello Stato raggiunga un livello di criticità tale da non potere assicurare la sostenibilità e l’assolvimento delle funzioni indispensabili, ovvero l’ente stesso non possa fare fronte ai debiti liquidi ed esigibili nei confronti dei terzi, con decreto del Ministro vigilante, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, l’ente è posto in liquidazione coatta amministrativa (…)»; «Le disposizioni di cui al comma 1 possono essere applicate anche agli enti sottoposti alla vigilanza delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano».

  La liquidazione coatta amministrativa può essere disposta in presenza di due presupposti alternativi: l’incapacità di assicurare la sostenibilità e l’assolvimento delle funzioni indispensabili oppure l’impossibilità di fare fronte ai debiti liquidi ed esigibili verso i terzi. La disciplina si applica anche agli enti sottoposti alla vigilanza regionale.

• art. 12, comma 6-bis, d.l. n. 77/2021, convertito dalla l. n. 108/2021

  Ha introdotto il comma 5-bis dell’art. 15 d.l. n. 98/2011, estendendo la possibilità della liquidazione coatta amministrativa agli enti sottoposti alla vigilanza delle Regioni e delle Province autonome.

• art. 1 l.r. Calabria n. 12/2006

  Ha autorizzato il commissario liquidatore del Consorzio alla contrazione di un mutuo di 36 milioni di euro per la situazione debitoria residua, senza impedire il successivo ricorso alla liquidazione coatta amministrativa in presenza di un’esposizione debitoria significativamente maggiore.

• art. 3 l.r. Calabria n. 12/2006

  Prevedeva un’anticipazione di cassa di 5 milioni di euro nell’ambito della liquidazione ordinaria; tale previsione non è stata ritenuta ostativa alla successiva liquidazione coatta amministrativa.

• art. 15 l.r. Calabria n. 11/2003

  I consorzi di bonifica sono «persone giuridiche pubbliche a struttura associativa, ai sensi dell’articolo 862 del codice civile, rientranti tra gli Enti pubblici economici»

  Contribuisce a qualificare i consorzi di bonifica come enti pubblici sottoposti alla vigilanza regionale.

• art. 35 l.r. Calabria n. 11/2003

  Prevedeva poteri regionali di scioglimento degli organi consortili e di nomina di un commissario straordinario in caso di gravi irregolarità o violazioni.

• art. 39 l.r. Calabria n. 11/2003

  Prevedeva il controllo preventivo di legittimità regionale sugli atti dei consorzi, confermando la sottoposizione degli enti alla vigilanza regionale.

• art. 29 l.r. Calabria n. 39/2023

  «La Regione esercita funzioni di vigilanza e controllo del Consorzio»

  Conferma, nella disciplina regionale successiva, la sottoposizione dei consorzi di bonifica alla vigilanza e al controllo regionale; la sentenza la richiama quale elemento sistematico.

• art. 198 r.d. n. 267/1942

  Costituisce, secondo la deliberazione impugnata, la disciplina della liquidazione coatta amministrativa applicata al Consorzio.

Massime di principio

• La soppressione di un ente pubblico con trasferimento delle sue funzioni e delle risorse strumentali ad altri enti non determina necessariamente l’estinzione della persona giuridica né la successione universale nei rapporti attivi e passivi, quando la gestione della massa debitoria e la liquidazione siano mantenute in capo all’ente soppresso.
• La liquidazione coatta amministrativa prevista dall’art. 15, comma 1, d.l. n. 98/2011 può essere disposta in presenza alternativa dell’incapacità di assicurare la sostenibilità e l’assolvimento delle funzioni indispensabili oppure dell’impossibilità di fare fronte ai debiti liquidi ed esigibili verso i terzi. La cessazione delle funzioni operative non esclude quindi il ricorso alla procedura quando permanga una rilevante massa debitoria insoluta.
• Il comma 5-bis dell’art. 15 d.l. n. 98/2011 consente di applicare la liquidazione coatta amministrativa anche agli enti sottoposti alla vigilanza regionale; la sottoposizione a vigilanza e controllo della Regione può risultare dalla disciplina regionale che attribuisca alla Regione poteri di nomina dei commissari, scioglimento degli organi e controllo sugli atti.
• La scelta di sostituire una procedura di liquidazione ordinaria con la liquidazione coatta amministrativa è legittima quando la documentazione contabile e le relazioni dei commissari evidenzino un dissesto grave e persistente, tale da rendere la procedura ordinaria inidonea a garantire la prosecuzione della liquidazione e la par condicio creditorum.
• Gli atti di nomina del commissario della liquidazione coatta amministrativa, quando siano meramente esecutivi e consequenziali rispetto all’atto che dispone la procedura, non devono essere autonomamente impugnati: l’eventuale annullamento dell’atto presupposto li travolge secondo il meccanismo dell’invalidità caducante.
• La legittimazione a impugnare la sottoposizione di un ente alla liquidazione coatta amministrativa sussiste in capo al creditore che contesti direttamente l’accesso alla procedura concorsuale e intenda coltivare individualmente l’esecuzione del proprio credito, anche senza avere previamente presentato domanda di insinuazione al passivo.

Come è indicizzato